行政决策听证制度之民 主性困境及突围.pdfVIP

广东社会科学 2010年第5期 行政决策听证制度 之民主性困境及突围 肖北庚 [提 要]听证在行政决策中被立法者赋予了民主功能，然听证之听取意见功能定位决定其可提供 的只能是公平感，难 以承载民主价值 ；听讧权之程序性权利取向也易造成公众在决策体制中的 “结构 — — 过程”两阶段的角色断裂，进而使民主性失落。协商则有助于充实公众参与权、促进 “权利制约 权力”机制的生成、促成平衡各方诉求的决策结构形成，使公众参与主体得到肯定与张扬，且我国的 政治协商制度、服务型政府建设及信息公开制度的建立为协商方式在行政决策中的确立提供了客观基 础，协商可修复失落的民主性，是走 出行政决策民主性困境的有效方式。 [关键词]民主性困境 听证 行政决策 突围 [中图分类号]D922．1[文献标识码]A [文章编号]1000—114X(2OLO)05—0177—07 听证制度近年来备受学者诟病，然此种批评基本上是整体视角的，未依听证制度在不同类型 行政行为领域里的不同困境展开具体分析，是一种笼统指责。其实，听证制度在不同类型行政行 为的领域中面对不同的价值 目标和社会常规问题，在行政决定 领域中其针对的问题是公正，以 公平价值考量听证制度的优劣，如存缺陷依 “自然公正原则”对听证程序本身进行改造与完善， 这是学界过往努力之所在。就行政决策领域而言，其所回应的是现代行政决策之民主正当性的问 题 ，循民主价值梳理其缺陷，如有不足以民主性本质对其进行变革与重构 ，这一问题并未引得学 界的足够关注，可见对听证制度进行民主性考量就成了拓展听证理论的逻辑必然。 一 、 公正性混同民主性：听证制度在我国演进之实质 听证作为一种听取利益相关方意见的制度设计 ，吸收利益受影响的公众参与到听证程序中是 其制度设计的前提和基础，我国行政听证制度正是循此准则设计并演变的。依是否有利益攸关方 本文为国家社科基金项 目 “法治政府建设视野中的行政决策法制化 问题研究” (项 目号08BFX018)成果 之 一 。 177 的存在来决定是否在某类行政行为法制中设计听证制度，尽管打破了传统行政观念中政府单方面 决定之固有特征，给利益攸关当事人在社会心理学意义上的公平感之同时，满足了大众对行政行 为民主正当性期待之形式要求。然此种形式要求，使听证制度在我国的演变过程中忽视了对其进 行实质民主性的改造，公正性混同了民主性。 听证制度在我国肇始于 1996年制定的 《行政处罚法》，该法首次在行政决定行为领域里规 定了听证制度。其制度设计要求行政处罚主体在给予行政相对人某种较重的行政处罚时，应该告 知其有听证权利，在行政决定过程中引入了利益攸关人，其 目的是强调当政府作出可能不利于当 事人权利和利益的决定时，应当为当事人提供陈述其观点、听取其意见的机会。在这样的情境 中，听证以及与此相关的听证权所指向的功能，与其说是为了保障行政决策的民主性与合理性， 还不如说是为了体现程序的公正和公平，目的是维护当事人权益，防止和减少错误，其可提供的 是公平感，甚至可以说如果不能对行政处罚权构成实质制约，最多只能提供社会心理学意义上的 公平感，一般都不会从民主化来理解其价值追求 。引入听证制度 的行政决策过程中，有利益受到 重大影响的公众参与，打破了行政机关在行政决策中唱独角戏之模式，却能满足公众对民主正当 性期待的形式要求，当参与公众更为广泛时，制度设计者则极可能赋予其民主内涵。事实上，在 随后的立法中，立法者客观上对体现公平价值的听证制度给予了民主正当性承载。 1998年制定 《价格法》时，对本身缺乏民主功能的听证制度毫无改造地予以援用，将听证 制度由行政决定领域移植至行政决策领域，并试 图从 民主性视角来诠释这一制度。该法第 23条 规定：“在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益型服务价格、自然垄断经营的商品价格 等政府指导价、政府定价时，应当建立听证制度，……”，这一规定被认为是 “开创了我国行政 决策领域引入听证程序的先河，是我国政府政务公开和民主决策进程的一个重要