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从“三公”经费看涵盖利益狭隘化朱柏铭苏丹旦（朱柏铭：浙江大学经济学院教授、博士生导师（苏丹旦：宁波市财政税务局行政政法处310027杭州）宁波）315010摘要：如果说纳税人从公共产品中获得的利益是一种涵盖利益，那么官员从“三公”经费中获得的个人利益就是一种狭隘利益。在预算规模既定的前提下，“三公”经费越多，官员获得的狭隘利益就越多，但是纳税人享受的公共产品会变少，涵盖利益就会受损。过多的“三公”经费不仅扭曲财政支出结构，而且导致宏观税负过高。官员不会自发地放弃狭隘利益走向涵盖利益，所以，需要有一种约束的力量，这种约束力只能来自于立法机构和社会舆论。关键词：“三公”经费中图分类号：F10.2涵盖利益狭隘利益文献标识码：A文章编号：1004-0710（2011）08-0026-05政府部门过高的行政成本，一直为人们所诟病。不透明的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费（即通常所说的“三公”经费）更是为广大公众所关注，被指数额庞大、浪费严重。颁行三年多的《政府信息公开条例》，从制度层面明确了政府信息公开的责任。2011年全国“两会”期间，200多名代表、委员的议案提案再次剑指此处。温家宝总理在《政府工作报告》中，再次强调“三公”支出原则上“零增长”。财政部要求，中央预算部门应公开本部门“三公”经费预算。2011年4月起，中央多个部委陆续公布2010年“三公”经费决算数额、2011年预算数额等相关数据，引发媒体及民众的热议。预算公开的目的就是把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。然而，“三公”经费预算的公开却“千呼万唤始出来”，媒体和民众对中央一些部委公布的“三公”经费数据的质疑之声不绝于耳。为何社会对“三公”经费如此关注？出现此种情况是因为“三公”经费触及了涵盖利益、狭隘利益等敏感问题。一、涵盖利益狭隘化不利于社会繁荣曼瑟尔·奥尔森（MancurOlson）一生都在研究这样一个问题：为什么个人的理性行为往往无法产生集体或社会的理性结果？在对利益集团的研究中，奥尔森发现了一些行为特例。比如说瑞典、挪威的工会组织与英国、美国的工会组织就有明显的区别。英国、美国的工会多半是行业性组织，它们在要求提高工资时，从不考虑这些要求对劳工市场、对出口产品竞争力以及对整体宏观经济的影响。这些组织认为自己的工资要求不会带来工资的轮番上升和宏观经济形势的恶化。而瑞典、挪威的工会组织则不同。这些国家的工会是全国性的组织，涵盖面很大。工会的行动对宏观经济有显而易见的直接影响。因此，这些工会的行为就十分慎重，对国家利益比较照顾。奥尔森从中总结出“狭隘利益”(NarrowInter-26学习与实践2011年第8期est）与“涵盖利益”（EncompassingInterest）[1]的根本区别。“狭隘利益”集团的自身利益与社会的繁荣之间关系不大，因而存在强烈的动机，企图通过损害社会利益来提高自身利益。“涵盖利益”集团的自身利益与社会的繁荣之间关系密切，因而在争取收入再分配时比较有节制，注意减少对社会利益的危害。所谓涵盖利益狭隘化，是指有利于促进地方、部门发展的涵盖利益变成了阻碍全国、全局发展的狭隘利益。奥尔森在《权利与繁荣》一书中阐述政府有“两只手”：“看不见的右手”是出于长远利益需要，必须给公众提供社会秩序、生产条件、兴修水利等必要的公共产品。换言之，政府的自身利益来源于社会繁荣。这只手是由于市场的失灵而存在。“看不见的左手”是集体行动中因其它社会成员“搭便车”而导致分利集团的狭隘利益行为，它只管索取社会财富，侵犯私人财产，不管损害了社会繁荣。政府的这两只手总是博弈不停，当涵盖利益占主导地位时，“看不见的左手”软，扶助之手硬，人民富裕、社会繁荣；当狭隘利益取代涵盖利益时，扶助之手软，“看不见的左手”硬，经济停滞、社会僵化。高达1200多万元，月均消费120多万元。如此巨额公款，是怎么开支的？没有理由不让人怀疑。再如，广西崇左市接待考察组的行程安排被晒到网上：4天的考察行程，只有两个小时开会，其余时间都安排到崇左市多处旅游景点“考察”。[4]据统计，2004年中国大陆各级党政机关公车约有400万辆，耗费4085亿元。此后采购汽车的数量每年都以超过20%速度递增。公车的普遍使用现状是，领导人员用1/3、家属用1/3、司机用1/3。从公共财政原理上讲，政府与纳税人之间是一种委托代理的关系，纳税人是委托人，政府是代理人。政府的财政收入来自于纳税人缴纳的税收，政府把税款花费在何处、怎么花费，都必须按照纳税人的意愿去进行。然而，作为代理人的政府是由众多官员及其工作人员组成的，他们都是“经济人”，受狭隘利益的驱动，会出现机会主义行为，即忽视委托人的利益，而从事有利于自身利益的活动。“三公”经费过多，正好说明这个问题。纳税人把税款缴纳给政府，本意是让政府提供公共产品，