论基层政府投资审计面临的问题及对策.docVIP

PAGE —PAGE 1— 论基层政府投资审计面临的问题及对策 市审计局 投资审计是政府审计工作的重中之重，是政府投资减少损失浪费、提高资金使用效益的重要措施，也是反腐倡廉的重要手段。随着经济的发展，政府投资力度的提升，政府和公民对投资审计的期望也在加大；市场经济的不断完善，投资体制已向多元化发展，投资形式也发生了变化，客观上对投资审计提出了新的要求；根据《审计法》和国务院《关于投资体制改革的决定》，加强政府投资审计是审计机关的法定职责。对此，审计机关必须自觉地围绕党委、政府的中心工作，认真履行好审计职责，切实加强政府投资项目审计，但由于项目建设公共体制不够完善、审计专业人员紧缺等原因，目前，基层政府投资审计中还存在着不少问题。本文拟就当前存在的问题作一初步探讨，以期促进投资审计进一步的发展。 一、基层政府投资审计存在的主要问题 （一）机构不健全。目前各级政府公共建设投资不断增多，审计机关承担的审计任务十分繁重。部分县（市、区）专门成立了政府投资审计中心，采取政府雇员制解决审计专业人员紧缺问题，取得了一定的成效，但在实际运作中仍然存在一些自身不能解决的问题：一是机构虽得到了政府批准，但不给人员编制和预算经费，机构形同虚设。二是聘请人员的经费得不到保障，聘请的人员少，流动性强，不利于政府投资审计的深入开展。三是国家审计机关将政府投资审计项目委托社会中介组织进行审计，但没有财政预算经费支付酬金，又不能向项目建设单位收费，处于两难的尴尬局面。 （二）人员数量和素质不适应。政府投资审计涉及到多专业和多学科，要求审计人员不仅懂得财务和工程管理方面的知识，而且还应具备经济管理、社会科学、和法律等方面的知识。基层审计机关缺乏复合性审计人才，难以满足综合性强、层次高的政府投资审计工作的需要，审计局限在对项目工程量的核实、工程造价的审签上，对投资效益的评价不够全面、科学，审计质量不高。 （三）处理处罚及责任划分难。国家审计署于1996年出台的《建设项目审计处理暂行规定》为审计处理处罚提供了依据，但大多处理处罚的是建设单位。该《暂行规定》明确规定：施工单位偷工减料、虚报冒领工程款金额较大、情节严重的，除按违纪金额处以20％以下的罚款外，对质量低劣的工程项目，应由有关部门查明责任并由施工单位限期修复，费用由责任方承担。但在实际操作中，一是建设单位与施工单位推诿责任造成处理处罚难。建设单位以国家审计机关审计为由，直接以施工单位的报价送审，一旦查出了高估冒算等现象，便把责任推到施工方，而施工方则以建设单位已审查为由推诿责任。由于审计法规定审计监督的主体是国有投资或融资的项目建设单位，基建工程项目审计由于受审计管辖权的限制，无法对施工企业进行处理处罚。二是恶意串通造成审计核实难。一些施工单位有意高估冒算，建设单位心照不宣，两方联手造假套取国家建设资金。国家审计在核实工程量（特别是隐蔽工程量）上难度很大。 （四）效益评价标准不统一。不同政府投资项目差异较大，涉及行业面广，导致在效益评价上缺乏统一的操作规范。审计署于2001年颁布的《审计机关国家建设项目审计准则》在效益审计怎样审、怎样评价上没有提供明确的操作规范。目前基层审计机关对政府投资项目的审计重点，主要定位在核实工程造价、防止工程高估冒算及损失浪费等方面，对于其经济性、效率性、效果性评价的较少。由于没有统一的评价标准，各地得出的审计结论差异较大，服务宏观决策的功能发挥不充分。 （五）审计模式局限于事后监督。现行建设项目结算审计是事后审计，按合同法执行招投标文件及施工合同，对合同的合理性无权追溯，无权改变合同约定，施工成本控制因缺少对施工合同的监督而失控，结算价大大超过合同价司空见惯。这种“秋后算账”式的审计模式往往停留在发现问题的层面，很难从根本上帮助改善工程建设项目的管理，降低工程成本，提高建设项目的投资效益，发挥审计“免疫系统”作用。同时，招标文件中有关计价方法、结算方法等投资控制方面的条款不具体、不明确，招标图设计深度不够等因素导致滥用暂定金额和暂定单价招投，对暂定部分规避市场竞争，又缺少结算办法的约定，给结算审计带来争议。还有，工程开标前建设单位公布的投标最高限价一般是在标底的基础上打一定折扣确定，标底的编制错误或其他外在因素难以保证最高限价的合理性。另外，招投标行为不规范，串标、围标现象非常普遍，为谋取不正当利益抬高报价直至“无限接近”最高限价等情况时有发生。最高限价在很大程度上直接影响了中标合同价，最终导致工程投资增加，政府财政资金流失。再者，合同管理混乱，合同类型、量价调整原则方法、工期、质量奖罚等条款约定不清甚至遗漏，有些条款在实质上背离招标文件或与招标文件相矛盾，有些项目依据施工合同无法实施结算审计。结算审计阶段再以补充合同、补充说明等形式形成价格，往往受人为因素影响，规