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我们需要什么样的土地流转? 张梁 2008年9月胡锦涛总书记“小岗村”之行为“新土改”启幕。“新土改”以土地流转为基调，意图通过巩固原有农村承包关系，加强农民土地产权，使农民与土地建立稳定、充分而有保障的利益关系，进而改变农业发展滞后、农民增收困难、农村社会面貌落后的困局，推动城镇化进程，从根本上扭转城乡二元结构，构建和谐社会。 　观察当下所处的土地困局，不难发现，中央适时提出以土地流转为核心的“新土改”无疑是高瞻远瞩的。从农田患上“化肥依赖症”到高尔夫球场“野蛮生长”，再到“土地中毒”和“农民荒”，耕地保护和粮食安全愈发让人忧虑；地方政府惯于经营城市，严重依赖土地财政、土地金融，而城市建设用地却日趋紧张；新拆迁条例下违法征地、暴力强拆引发的流血事件仍不绝于耳，因土地利益产生的矛盾纠纷愈发复杂纠结。 　我们仍深陷持续千年的土地短缺困局中，土地紧缺正成为制约我国经济社会持续健康发展的瓶颈因素，我们面临土地紧缺与破坏浪费严重，保护耕地与保障发展，保护农民权益与保障城市化尴尬并存的局面。毫不讳言，保护耕地、保护农民土地权益与保障发展能否统筹兼顾、协调统一，是检验党和政府践行科学发展观的程度，决定国家前途未来的关键因素。而“新土改”之大方向，正是试图通过适度合理的土地流转解决日益严峻的土地困局，达到耕地保护、农民土地权益强化与城市化发展的协调和平衡，根除城乡二元结构痼疾。 　土地流转早在80年代就体现于中央文件，2003年的《农村土地承包法》中也有明确规范。中央十六届三中全会之所以浓墨重彩的重申和加强，在于城市化的加速对农村经济制度提出了新的迫切要求，土地流转除了传统的促进规模经营和农业现代化的意义之外，能承担起更多的使命和任务。农村缺乏以“清晰的土地使用权和经营权”为基础，以“顺畅和有保障的流转权”为重点的完备的农村土地产权制度，因而无法为城市化加速奠定可靠的微观制度基础，而以土地确权为基础的土地流转，在理想中，则可能解决这些问题，实现农业现代化、农民富裕和促进城市化的多重效应，因而为中央重磅推出。 　以土地流转为主旨的“新土改”，其前提仍然应当是保护耕地，保证粮食安全，这一点绝不能动摇。保护耕地，目前的政策是“珍惜和合理利用每一寸土地”，“确保18亿亩耕地红线”，方法是严格的土地用途管制和基本农田保护等耕地保护制度。应该说，这样的耕地保护政策制度确实为保证粮食安全做出了巨大贡献，但也在很大程度上限制了农村土地这一生产要素，也有损农民的财产权利。“新土改”不应当改变保护耕地的前提，而是应在耕地保护机制上有所改变和创新，更加强化基本农田和后备耕地等农业用地的保护。首先，土地确权，赋权给农民的同时明确耕地保护责任，实行耕地保护补偿制度，通过“城市反哺农村”的分享机制加大政策和资金扶持，健全严格耕地数量质量监测监管体系，加强农村土地执法司法。其次，区别对待，放松非农业用地管制，减小乃至完全放开对农村建设用地的限制，允许充分自发组织化的农民对非农业用地特别是建设用地的开发经营和入市交易，允许农村建设用地社会资本投资开发。 　正确的土地流转，既要解放土地，更要解放农民，并且有利于构建有紧有松，松紧适度的土地管理制度。其应该达到这样的目标：缩小农村土地管制范围，强化耕地保护重点，提高耕地保护效率和效益；使农民的土地权利和义务对等，不再为全局利益承担被动的耕地保护义务；解放农村闲置土地这一生产要素而合理充分利用，赋予农民更充分自由的财产权利；有利于建立城乡统一的建设用地市场，解决城市建设用地紧缺困局。“新土改”应该是在强化耕地保护基础上，以土地流转达到农村非农土地自由流动和集约利用的改革，如斯，其不仅能更加有力的保护耕地，还能达到以往土地制度不能达到的其他积极效果，从而在推进城市化与保证粮食安全和农民利益间找到现实的最佳平衡点。 　以土地流转为灵魂的“新土改”，是对现行土地管制和耕地保护理念的突破和创新，其已经有了现实典范。成都以土地制度改革为基础的城乡统筹试验，是“新土改”的典范，其改革实践也初步证明：通过土地确权和土地流转，允许农民依法通过各种方式参与土地开发经营以及逐步建立城乡统一的建设用地市场，可以稳步实现对现有体制的突破，找到一条既确保耕地和粮食安全，又能建立城乡一体的财产权利和公民权利体系，解决城市化问题，从而根本破除城乡二元结构的新路。 　　目前，征地制度乃至土地管理制度改革，应当积极除旧布新，为土地流转奠定政策和法律制度基础。应当在强化农业基础和耕地保护制度的前提下，以农村非农业用地特别是建设用地的制度改革为重点，“还权赋能”，完善和加强农民的土地权益，确立与市场化和城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。只有健全完善的法律制度才能推动土地流转合法进行，为土地改革保驾护航。 　　地方政府在推动土地改革和土地流