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山西水资源和水环境法存在问题浅析 山西财经大学法学院 郝庆军 郑慧玫 摘要：依法治水、依法管水，建立水资源可持续利用的法规及其政策体系，是实 现水资源可持续利用的重要保障。但我国现有的水资源和水污染防治法律还存在 不少问题亟待解决，山西也不例外。目前，山西水紧缺问题十分严重,在市场经 济条件下，解决这一问题是一个复杂的系统工程。现行的山西水资源和水污染防 治法规、规章，特别是水法律制度上还存在不少问题，本文仅就山西水法律制度 中存在的主要问题进行分析，以供有关方面参考。 关键词：水资源 水管理 水权 法律问题 水乃万物生命之源，居十大自然资源之首，土壤、森林、草原乃至气候等资源离 不开水之养育。进入21 世纪，人类从来没有象现在这样面临着水资源紧缺的严 峻挑战。“水—20 亿人生命之所系”是今年“6 ·5”世界环境日主题，这一主 题揭示了水与当前世界各地20 亿人的生死存亡休戚相关的紧迫状态。为此，全 球各阶层不同肤色甚至持不同政见的人，围绕着这一主题，有组织、有计划地开 展了各种形式的环保活动。水资源不仅成为经济与社会发展的制约因素，而且水 权成为基本人权保障的内容之一。 据世界银行1998—1999 年度报告，中国的水资源仅占世界水资源总量的7%，而 人口则占世界人口总量的21%，人均水资源占有量只有世界人均量的31%，属水 资源紧缺的国家之列。而山西又是全国缺水最严重的省份之一，水资源总量排全 国倒数第二，山西水紧缺问题十分严重。在市场经济条件下，解决这一问题是一 个十分复杂的系统工程。山西水资源问题的解决，既需要加大投入，又需要采取 有力和有效的行政措施，更需要抓紧完善相关的法律制度，在依法治水、依法管 水方面加大力度。目前，山西水资源法规和水污染防治法规，特别是水法律制度 上还存在不少问题，本文仅就山西水法律制度中存在的主要问题作如下分析。 一、水环境与水资源管理体制的问题 水资源管理体制是关于水资源管理中的组织结构、职责划分和管理制度的总称 ①，是规定中央、地方、部门、企业在水资源保护方面的管理范围、权限职责、 利益及其相互关系的准则，其核心是管理机构的设置、各管理机构职权的分配及 各机构间的相互协调。水资源管理的内容，包括：对水资源的开发、利用、治理、 配置、节约、保护等的管理。这也是当前所说的以可持续发展为指导，对水资源、 水环境综合体进行整体性综合规划和配置管理的“资源水利”的内涵。 在我国，长期以来无论是思想认识上、还是经济体制上，水利只作为农业的一个 重要方面，没有把“水”当作重要的自然资源和环境要素引入管理的范畴，作为 水管理中最为核心的内容。造成我国水资源的管理比较混乱，呈现多“龙”治水 的局面。2002 年10 月1 日起实施的新《水法》改变了这一局面。按照旧《水法》， 水资源是多头管理，地方行政管理与流域管理分离，结果地方利益难以与全局利 益统一，效率低下。新《水法》82 个条款中有32 条涉及“流域管理”，确立了 行政管理与流域管理集中管理的合法地位；并细化和强化了水管理细则。 从山西省有关水资源管理保护法规规定的水管理体制及其职责也可以看出，多年 来山西省也一直维持着“多龙”治水的局面，即管理体制上的多元化。 《山西省水资源管理条例》第五条规定：“省、行署和省辖市设水资源管理委员 会。各级水资源管理委员会由同级有关部门的代表组成，其办事机构设在同级水 利部门，负责处理有关日常事宜。”第六条规定：“水资源管理委员会的职责是： 386 (一)贯彻国家关于水资源的各项方针和政策，执行国家颁布的有关水资源的法 律、法令、政令和行政法规；(二)省水资源管理委员会负责草拟有关本省水资源 的地方法规；(三)组织水资源的调查和评价，并根据国民经济发展的要求，研究 当地水资源供需平衡和各阶段发展趋势，提出对策和建议；(四)组织编制和审查 当地区域性水资源综合开发利用规划；(五)对当地水资源进行统一管理，统一分 配，协调和解决用水矛盾；(六)保护水资源不受污染和破坏；(七)制定节约用水 措施，奖励节约，惩处浪费；(八)组织协调重大的水资源科研工作；(九)完成省 人民政府交办的其他有关工作。” 第八条又规定：“水资源管理委员会对自己 管辖区的水资源，视其重要程度和自然条件，规定不同等级的水源管理保护区， 实行分级管理，并制定相应的管理办法。” 《山西省城市供水和节约用水管理条例》第三条规定：“县级以上人民政府建 设行政主管部门主管本行政区域内的城市供水和节约用水工作。”第五条规定： “县级以上人民政府应当组织建设、城市规划、