城区土地执法的难点和原因及对策.pdf

城区土地执法的难点和原因及对策 无锡市国土资源局董建昌 惠新康 土地执法难，城区土地执法更难。其症结何在?路在何方?经过调研，我们感到，城 区土地违法现象较为普遍，成因复杂，查处相当棘手，扭转城区土地执法的被动局面，还需 要下很大的功夫。具体情况报告如下： 一、城区土地执法的难点 1．土地违法现象还较普遍 主要表现在：一是非法出租(转让)土地。有些单位将闲置的房屋租给他人作办公用 房、工场、仓库等，名义上是租借房屋，实际上是私下租借土地；有些单位甚至将国有划拨 土地直接出租给其他单位搞商业性经营，从中获得土地收益。如我局查处的某公司与某 饭店非法转让土地建造商业用房案，就是典型的例子。二是非法占用土地。有的私房户 在自已的房前屋后占用土地搭建生活、生产、经营用房，虽然面积较小，但邻居间产生矛盾 的较多，影响较大；有的街道、居委占用新村的公用地建造营业性用房，用于经营或者出租 搐创收；有的单位将国有土地占为已用，如某派出所占用废弃的道路建造车库；有的村委 未经批准建造拆迁安置房，但真正用于安置被拆迁的居民的比例较小，实际作为商品房出 售的比例较大。三是非法改变土地的用途。在2001年度被查处的城区土地违法案件中， 占到一半以上。四是年租金难以收取。据分局的同志反映，居民上交土地年租金较好，单 位上交较差，去年，支队曾多次协助分局催交年租金，但收效甚微。五是擅自改变土地出 让合同内容，重点是提高容积率。大多数开发公司没有按照土地出让合同的规定进行开 发，而是在建设中擅自提高土地容积率，少缴土地出让金，使政府应得的国有土地收益流 失。 2．土地违法行为较难发现 土地作为一种不动产不能移动，不能日夜处于管理者监控之下，这就使土地使用的随 意性增加，使管理者处于防不胜防的地步。一是一些“小打小闹”非法占地的私房户，常常 利用星期天等休息时间搭建一些生活、生产用房，来个“短、平、快”，且地居小巷深处，确实 难以发现；二是一些非法出租(转让)土地的单位，常常将空闲的房屋出租或卖给他人作办 公用房、工场等，由于其不需要进行基本建设，不改变原有面貌，因而，执法监察人员很难 察觉其违法行为；三是对于一些开发公司擅自提高土地容积率的违法行为，还缺乏相应的 监察手段，光凭“肉眼”是不能发现的。由于城区土地违法行为隐蔽性强，违法用地手段灵 -·-——379．——— 江苏省土地学会土地学术年会(-00-年度)论文集 活，再加上土地管理自上而下的监控能力还较弱，致使许多土地违法案件发生以后不能及 时发现。 3．违法用地行为查处难 一是说情、打招呼的现象还未杜绝。有些建设项目，影响到部门或者地区的经济利 益，有些领导为了自已的政绩，默认、支持、违法用地，并且还找出各种理由为违法用地者 说情、打招呼，妨碍国土部门的查处，使土地违法者得不到应有的法律制裁。二是违法者 不配合。尽管违法事实存在，但土地行政主管部门在调查取证时，当事人不配合，往往采 取各种方式拒绝、阻碍调查。如大通实业公司非法转让土地给大众燃气公司建加气站一 案。从调查取证、听证、送达文书，层层设置障碍，为难执法人员，直至今日，还未结案。三 是可操作性差，处罚难以执行到位。在非法转让的案件中，有些只是将一幢大楼中的几层 楼面进行转让，要对其处罚，很难操作；有些违法主体是困难企业，连职工工资都发不出， 对其进行处罚，很难到位，即使申请法院强制执行，也有一定难度。 二、违法用地产生的原因 城区土地执法困难很多，多年来，监察执法人员力争有所突破，但难遂人愿。究其根 源，原因是多方面的。我们认真分析，研究这些原因，对扭转城区土地执法的被动局面不 无益处。 1．从历史的角度看，人们对土地的认识还不全面 我国是农业社会，人们对土地的依赖性较强，对土地的感情较深。虽然“土地爷”是中 国社会最古老的“官员”，中国革命首先是从“土地革命”开始，新中国成立半个世纪以来，； 主要进行的是“土地”建设，但真正意义的“土地管理”，是二十世纪八十年代后的事，至今 只有短短十多年时间。长期以来，土地管理是一种无序、无政府的管理，一方面土地是命 根子，另一方面，土地作为一种资源，任何一级部门，都可以处置，这种“二律背反”，造成了 大量的土地管理上的后遗症。从较宽松的土地政策到最严厉的土地政策，人们一时还难 以适应，特别没有涉及到自身利益时，抵触情绪更为突出