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重新认识民族区域自治权的性质 　　众所周知，民族区域自治权是民族区域自治制度的核心和基础。因此，正确理解民族区域自治权的性质，关系到《宪法》和《民族区域自治法》所确立的民族区域自治制度功能的有效发挥，关系到立法者之立法意图的真正落实，关系到这一基本政治制度的成功实践。然而，正是在民族区域自治权的性质这一核心问题上，理论界众所纷纭，迄今没能形成一致的意见。 　　一、民族区域自治权性质的学说及其理论根源 　　大致而言，理论界关于民族区域自治权性质的学说可以分为“权利说”、“权力说”和“权利/权力二元说”。首先，“权利说”认为，民族区域自治权在本质上是一种“权利”。这种学说根据“权利享有主体”的侧重点不同又有以下几种观点：一是认为民族区域自治权是“民族区域自治地方自治机关”的“权利”，比如有人说，“自治机关的自治权，是指自治机关依照宪法和法律的规定，根据当地民族的政治、经济和文化的实际，自主地管理本地方、本民族内部事务的一种特定权利。”二是认为民族区域自治权是“民族区域自治地方”的“权利”，比如有人说，“自治权是民族区域自治制度的核心, 是国家赋予民族区域自治地方的一种附于地方国家机关职权基础上的特殊权利。”三是认为民族区域自治权是“民族区域自治地方少数民族”的“权利”，比如有人说，民族区域自治权“也是自治民族根据平等自治的原则应该享有的权利”。可见，在“权利说”看来，民族区域自治权在性质上就是一种特定主体(自治机关、自治地方、少数民族或者他们的混合)的“权利”。其次，与“权利说”相对，“权力说”认为，民族区域自治权在性质上是一种“权力”。这一学说主要从“自治机关”的“自治权”角度进行阐述，比如有人认为：“根据宪法和民族区域自治法的规定,自治权在我国的概念可以表述为:民族自治地方的自治机关,在国家宪法和民族区域自治法及其他法律授予和规定的权限内,结合当地民族政治、经济和文化的特点,自主地行使管理本地方、本民族内部事务的一种特定的民族权力和国家权力。”再次，在“权利说”和“权力说”的基础上，产生了“权利/权力二元说”。这一学说认为，民族区域自治权即是一种“权利”，也是一种“权力”。比如有人说，“我国的民族区域地方的自治权既不同于英美学派的‘权利’，也不同与大陆学派的‘权力’，而是具有双重性，既有自主管理本民族内部事务的权力，又有管理本地方事务的权利，是民族自治权力和地方国家权利的叠加。” 　　显然，上述三种学说均奠基于“权利/权力”二分法之上。而这种二分法的观念正是根源于国际社会“地方自治”意义上的“自治权”内涵。国际社会“地方自治”包含两层含义，即“居民自治(住民自治)”和“团体自治(自治机关自治)”，其中“居民自治”指的是：一定区域内的社会公共事务，由当地居民依照自己的意思自行进行规划、决定、执行等管理活动，同时也自行承担自我管理耗费的时间、费用、劳力，承受自我管理所产生的后果;而“团体自治”指的是：一定区域内的社会公共事务，由当地居民选举产生的自治机关，代表当地居民，按照当地居民的普遍意志，在宪法或者法律规定的权限范围内，进行规划、决定、执行等自我管理活动，不受中央政府和上级政府的非法干预，并对当地居民负有管理和服务的职责，同时，对自我管理产生的后果承担相应的法律或政治责任：当自治机关超越宪法或者法律规定的权限实施管理时，中央政府和上级政府有权依照法定程序予以监督或者提起宪法诉讼等救济予以救济，当自治机关实施的管理活动违背当地居民普遍的意愿或者不符合当地居民普遍的期待时，当地居民可以通过选举等政治机制予以更换。国际社会“地方自治”的两层含义，分别对应了两种性质不同的“自治权”，一方面，“居民自治”表现为“自治权”的“权利”性质，这种“权利”的“义务”(责任)对象既包括中央政府和上级政府，也包括自治机关：前者主要承担的是消极不作为的责任，即中央政府和上级政府不得非法干预自治机关，以尊重自治机关行使自我管理的权力，最终维护自治机关所代表的当地居民的自治权利;后者主要承担的是积极的作为责任，即自治机关应当按照当地居民的普遍意志行使管理权力，以保障当地居民自治权利的落实。另一方面，“团体自治”表现为“自治权”的“权力”性质，这种“权力”的行使所针对的“义务”(或“责任”)对象有两个：一是中央政府和上级政府，二是当地居民，前者同样遵循不得非法干预自治机关行使自治权力的责任，这是奠定在“地方分权”(Decentralization)基础之上的地方自治的题中应有之意，如果非法干预了，自治机关有权按照宪法或者法律规定的程序启动宪法诉讼等救济机制;后者则负有服从自治机关管理的义务。当然，国际社会“地方自治”所体现出来的“居民自治”的“权利”和“团体自治”(地方自治机关)的“权力”并不是绝然分开的，相反，它们是关系密切、相互支撑的：“居民自治”的“