我国土地利用规划同FAO的比较及其借鉴研究.pdfVIP

174 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 我国土地利用规划同FAO的比较及其借鉴 温占军1晏晓红2 (1．扬州市国土资源局，扬州225009；2．武汉大学资源与环境科学学院，武汉430079) 关键词：FAO土地利用规划借鉴 土地利用规划是土地管理工作的龙头。在当前社会主义市场经济体制下，土地利用规划主要是通 过政府事先的调节和控制，引导、限制或鼓励人们的土地利用行为，以弥补市场的缺陷和不足，保证土 地资源的合理配置和可持续利用。我国土地利用规划研究起步较晚，同国际进展相比存在一定的差 距，研究和借鉴国外先进成熟的土地利用规划理念和方法，具有十分重要的意义。 早在1993年，FAO就推出一部集各家所长并具一定代表意义的土地利用规划指南。1992年联合 国发表《21世纪议程》中的第十章，号召采用土地资源规划和管理综合方法并提出一系列政策和战略 方针，在此之后国内外展开了对可持续土地利用综合规划的研究。FAO同联合国环境规划署及其它国 际机构合作，先后有三部出版物面世介绍土地资源可持续管理综合规划，第一部是《我们的地球，我们 要为政策和决策制定者提供了土地可持续管理国家级的结构和制度指南。FAO((土地资源可持续管理 综合规划指导南》(FAO，1999)是这一系列出版物中的第三部，提出了综合土地管理发展的本质，以及 一种建立在政府和公民相互合作关系基础上的土地资源可持续管理综合规划方法。本文试图以我国 的土地利用规划同FAO相比较，得出一些启示，对我国土地利用规划的内容和实施提出建议。 1 土地利用规划体系 1．1 FAO的土地利用规划体系 FAO对土地利用规划的定义为：土地利用规划是一个系统和叠代的过程，实施规划的目的是创造 土地资源可持续发展的可行环境，并满足人们的需要和需求，它评价了关于土地资源可持续最佳利用 的自然、社会经济、制度和法律的潜力和限制，并且准许人们对资源分配做出决策一J。主要强调土地利 用规划是一种决策支持机制，而不仅仅是技术的评价过程，试图通过选择最优或满足公众对土地需求 的土地利用的过程，引导土地使用者或决策制定者，是一个综合的、相互影响的和需求驱动的过程。 FAO土地利用规划主要分为国家级，地区级和地方级三个层次。国家级规划目标主要考虑整个国 家的自然资源分配，包含生产和环境部分。不仅反映了国家的需要，而且兼顾实际土地使用者的目的； 地区级规划主要针对地区或其它相关区域(如水域)的发展，是国家目标和地方级目标之间联系的纽 带，起着关键作用，使用参与式规划方法；地方级规划重点是乡村及其土地资源的可持续发展，规划的 制定过程包括目标的确定，必须在政府和其它组织的帮助下由公民决定。各层次规划之间是连续的， 下一级规划符合并服务于上一级规划，并且层次越低，公众参与的程度越高。 1．2我国的状况及同FAO的比较 我国的土地利用规划是指对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发 展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施口J。 我国目前土地利用规划主要分为总体规划、详细规划和专项规划三个层次。同时根据土地利用总体规 划所控制的范围不同，又分为全国、省(区)、地(市)、县(市)、乡(镇)五级行政区域土地利用规划，两者 共同构成我国规划体系。在规划图件比例尺选择上，县级规划比例尺一般为1：57i，乡级规划比例尺一 般为1：1万。 资源篇 175 同FAO相较而言，FAO的三级规划体系具有一定的代表性，是各国规划层次的共同点。而我国的 五级规划体系主要是按照行政管理区域划分的，全国土地利用总体规划相当于FAO的国家级规划，省 之处。总体而言，我国土地利用规划种类较多，内容和任务也比较具体，但应注重规划之间的衔接和相 互协调，以利于规划的实施管理。 FAO可持续土地资源管理综合规划采用上下结合的编制方法，公众参与规划过程是自下而上的， 而在传统土地资源评价和方案优选评价过程中采用的是自上而下的方法，综合了两种规划方法的优 的，通过协商达到折衷和一致，解决公众对土地需求的相互冲突性，最终选择最优的土地利用方案。对 利益相关者提出的土地利用选项初步筛选时，进行土地的自然适应性、经济合理性、社会可接受性和对 环境的潜在影响进行评价，鼓励和帮助土地