浅析农村土地法律制度及其完善对策(1)研究.pdf

1080 次 2004-8-30 浅析农村土地法律制度及其完善对策 郑惠玲* 摘要：最近几年，农村土地流失现象十分严重。制度原因上探讨，我国现行的土地法律制度 存在一定的缺陷。本文对此进行阐述，并分析当前主要的立法思路，进而提出相应的完善对 策。 关键词：农村土地法律制度 现状与缺陷 立法思路 完善对策 土地对中国农民具有重大的意义。它不仅是农民的生产资料和生活的来源，在中国当前现实 情况下，土地更是农民最终的唯一的保障。然而最近几年，农村土地的流失速度十分惊人。 国土资源部规划司司长潘文灿2004 年4 月11 日在国土资源公报新闻发布会上透露，在一九 九七年到二○○四年七年内，中国耕地减少一亿亩。 而2003 年一年，中国耕地面积减少了 3800 多万亩。 农村土地流失的现象无疑十分严重。严峻的形势令人深思，其中原因有多种， 但最根本的在于制度。 一、农村土地法律制度的现状及缺陷 根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等有 关规定，我国农村现行的土地制度基本框架可以概括为：在农地的归属上，除由法律规定属 于国家所有的以外，农地所有权归农民集体所有；在农地的使用方面，实行农村家庭联产承 包责任制。深入分析，我国农地法律制度在这两个层面存在明显的缺陷。 1、关于农村土地集体所有制度 《民法通则》第74 条第2 款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农 业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经 济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《土地管理法》第10 条明确规定：“集体 所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。已 经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组 织或村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，由乡（镇）农村集 体经济组织经营、管理。”前述规定似乎详细明确，详加考察，不难发现现行农村土地集体所 有制存在如下缺陷： （1）所有权主体关系模糊、存在虚位的现象。依据有关法律规定，“农民集体”是土地所有 权的核心，是集体土地所有权的主体。然而，就理论而言，所谓“农民集体”显然不属于民 事主体的范畴，其既不同于传统民法上的合伙，也有异于现代商法上的公司。 此外，《民法 通则》将“农民集体”界定为乡（镇）、村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中则界定 为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。可见，相关法律对主体的规定并不统一，进而导致 实践操作上的混乱。大量的调查表明，多数农民对土地所有权的具体归属模糊不清，对土地 集体所有权的概念非常淡薄。 （2）所有权内容权能不全。我国集体土地所有权的规定具有特殊性，但本质而言，其仍是 一种财产所有权，具有财产所有权的基本特征，即具有占有、使用、收益、处分的四项权能。 但是，目前，集体土地所有权的处分权受到了一定的限制，其最终处置权利属于国家。依据 我国现行法律，集体土地所有权人只能对本集体成员分配集体土地承包经营权，既不能擅自 出卖、转让集体土地所有权，也不能擅自出让集体土地使用权以供集体土地使用权再行转让。 如果仅从土地所有权的处分权看，我国目前的集体土地所有权实际上也是国家控制的土地使 用权。 2、关于农地承包经营制度 家庭联产承包责任制是中国经济体制改革下，实行土地集体所有与农户使用所采取的法律形 式。不可否认，以家庭承包为核心的农村土地制度，使农民获得了独立经营集体所有土地的 权利，曾经大大地促进了生产力的发展。但是随着改革的深入及我国经济的不断发展，现行 农地承包经营制度无力充分保护农民的权利，以致土地资源的浪费与流失，同时也严重地影 响了农村规模经济的发展。主要的问题有以下的几个： （1）在现行的土地制度框架内，由于集体土地所有权的主体模糊不清，导致土地承包合同的 当事人各种各样，没有统一的法律标准，造成了现实中的混乱。 （2）农民的土地承包权不稳定。为稳定土地承包关系，中共中央、国务院1993 年《关于当 前农村和农村经济发展的若干政策措施》中指出：“在原定的承包期到期之后再延长30 年不 变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长。” 但这只在一小 部分地区得到了执行。此外，在绝大多数地区，根据人口的变化，周期性地进行土地的调整 是司空见惯的事。调查显示：1978 年以来，有 95%的村对土地进行过调整。调整 1 次的占 12.55%，调整2 次的占2