浅析循环经济中的行政指导法律手段研究.pdfVIP

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 浅析循环经济中的行政指导法律手段 张辉 （安徽大学法学院， 安徽 合肥 230039 ） 摘要：在循环经济推进的初期，强制性法律手段是政府采取的首要的、基础性的法律手段。但强制性法 律手段在循环经济发展过程中也存在着缺陷与不足。行政指导法律手段以非强制性为其突出特征。通过 对行政指导法律手段的实施设置必要的条件，行政指导法律手段在我国循环经济发展进程中将发挥重要 的作用。 关键词：循环经济 行政指导 法律手段 从发达国家循环经济法律实践过程来看，强制性法律手段是政府采取的首要的、基础性的法律 手段，在循环经济的推进初期尤其如此。循环经济中的强制性法律手段是指国家通过制定和实施循 环经济法律法规，以“命令和控制”措施单方面干预社会经济生活，保障可持续发展。目前，我国循 环经济尚未完全展开，适当的强制性法律手段将有助于提高全社会参与循环经济的积极性，使循环 经济从一种经济发展模式转变为人人遵守的行为规范，为其在全社会的切实贯彻和稳定发展打下坚 实基础。但强制性法律手段在循环经济发展过程中也存在缺陷与不足。 一、对强制性法律手段的反思及拓展 首先，强制性法律手段主要以国家的命令与制裁作为政府介入的基本方式，以相对人的无条件 服从作为政府干预目标实现的基本前提，通过对社会个体利益的限制，强行确认各法律关系主体的 行为方式和利益格局，是以行政权力为主导，以公共利益为基本价值取向的。环境资源问题是一个 公益性的问题，自从其形成并引起社会重视之日起，其基本解决思路就定位于通过对不合理的私益 主张的限制确保涉及环境资源的公共利益得以维持和实现。公共利益与个体利益的冲突与协调伴随 社会发展与进步的始终。工业社会以来首先确立的是以个体利益为主导的社会秩序，公共利益的范 围和内容都十分有限。随着工业生产社会化的纵深发展，20 世纪以后，公共利益的范围日益广泛， 也正是在这样的社会背景之中，对日趋严重的环境资源问题确立了以公益为主导的解决思路。但从 根本上来说，当今社会公共利益的扩大是以个体利益的充分发展为前提的，只有个体利益在一定限 度上的实现和满足之后才会为公共利益的成长提供空间。所以，在循环经济发展过程之中，尽管公 共利益与社会个体利益还存在着冲突，但二者决非此消彼长的对立关系，公共利益的维持与实现需 要社会个体的积极参与，对个体利益的片面否认最终将导致公共利益无所依托。因此，在循环经济 法律手段的设计上，应充分考虑到对私益的尊重和社会个体积极性的引导和调动，将个体利益的实 现与其社会责任的承担纳入法律调整的同一进程。 其次，强制性法律手段具有严厉性的特点，它的运作是单向的，完全由政府启动和推进，相对 人完全处于从属与被支配的被动地位。这种法律手段的运作主要是靠政府的绝对权威与相对人的无 条件服从来实现，这就注定使其缺乏广泛存在和长期推行的群众基础和社会认同感。从我国目前的 情况来看，市场化的进程实际上也是民主化的进程，人们法律主体意识的觉醒包含了权利自主性与 社会责任承担两方面的内容，这就决定了法律手段的运作与实现不再是国家单方面的行为，其根本 动力系统除了国家强制力之外，还依赖于社会各方的协同与合作。 再次，单一强制性法律手段是“末端处理”模式下的产物，其采用是急剧恶化的环境形势下的不 得已而为之。但是，在循环经济模式下采取的是污染物源头预防与全过程控制的环境管理对策，这 是一个自始至终的动态管理过程。法律调整机制应超越行政强制的单一手段，在这一过程中的不同 阶段，以不同的法律手段介入，通过法律手段的多样化为循环经济的顺利推进提供制度上的保证。 最后，目前，循环经济的理论与实践针对经济活动的三个重要层次而展开：单个企业生产层次、 多个企业共生层次、社会消费层次。在单个企业层面，外部性的消除只能立足于企业个体，现有的 法律制度也主要体现为“公共管理” 的特征，即由政府代表社会利益对个体利益进行限制。但在企业 之间、社会整体层面，外部性的消除需要突破个体局限，实现规模效应。规模效应的实现需要社会 提供各种废弃物集中处理设施或回收利用设施。但由于这些集中处理、利用设施具有公共物品属性， 需要政府的强制力保证其供给所需的费用，因此规模化地“克服外部性” 的责任主体应是政府。政府