我国农村公共财政法制体系建设研讨.pdfVIP

我国农村公共财政法制体系建设研究 汤贡亮 周仕雅 在市场经济条件下，公共财政既是法制化的财政，也是民主化的财政。公共 财政只能通过为提供公共产品所必需的财力来为市场服务，并满足社会公共需 要，而不应介入个人产品的提供活动中去。因此，公共财政与城乡一体化、法制 化具有内在的统一性。本文研究的区域范围界定在农村，①研究对象是农村公 共财政，目标则是建立健全农村公共财政法制体系。从形式上看，农村公共财政 法制体系既包括为调整农村特定公共财政关系而专门制定的法律、法规、规章及 规范性文件；也包括一般公共财政法制体系中所包含的与农村相关的法律条款。 从内容上看，农村公共财政体系既体现在财政基本法、税收基本法、预算法等财 政税收专门法中；也体现在农业法、教育法、社会保障法等其他相关法律法规中。 一、问题的提出 遍及城乡和法制化本是公共财政的“题中应有之义”，但在现阶段，公共产 品在农村供给不足，农村公共财政法制体系在许多方面存在缺失现象。因此，当 前研究农村公共财政法制体系建设问题显得相当迫切和必要。 公共财政在农村的缺失，主要以公共产品的供给在城乡的不均衡表现出来。 城乡之间的公共支出和公共投资分配存在巨大差距。根据有关学者的分析，⑦ 中国目前城乡居民收入差距和公共服务水平差距是世界上“壕沟”最大的国家 之一，既缺乏国家和社会对农民的经济补偿机制，也缺乏8亿农民影响国家决策 和利益表达的政治民主参与机制。当城镇提供公共产品，如消防、绿化等，一般 不会要求居民负担其全部费用或直接分摊任何供给成本。农村则不然，本来农 民承受着与其享受的公共产品不对等的超额负担，在收入普遍低于城镇居民的 情况下，反而承受着比城镇居民更重的税费负担。农村即使是最简陋的公共产 ①本文提到的。农村”，特指与“城镇”相对应的。乡村”。在全国13亿人口中，乡村人口(基本上是 农民)占8亿；按区域划分，公共财政包括“农村公共财政”与“城镇公共财政”。 ⑦胡鞍钢主编：《中国战略构想》．浙江人民出版社，2002年版．第2页。 ·2舛· 2005财税法论坛 品供给，其成本分摊也统统由当地农民承担。 农村公共财政在法制体系建设上的公平性缺位，反映在现行的一些法律法规 里面。比如获得社会保障的保护，是宪法赋予农民的一项权利。我国《宪法》第45 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家 和社会获得物质帮助的权利。”很明显，这里所说的公民也包括农民在内，农民也应 该像城镇居民一样，但是农民社会保障制度内财政供给根本无力进行。再比如义 务教育，这对于全国来说都受益的公共产品，但其成本分摊在城乡是不一样的。 《义务教育法实施细则》第三十条规定：“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所 需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹 措，在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”这 种规定的结果是城镇的义务教育成本分摊列入城镇所在的当地人民政府的预算， 农村义务教育成本分摊则由乡、村通过制度外供给来承担。① 农村公共财政是公共财政的重要组成部分，农业是公共财政必须重点支持 的产业，农民应该是公共财政的重点服务对象。⑦加强农村公共财政法制体系 建设，要求“公共财政的阳光普照到农村大地”，并以法制化的形式予以制约，是 落实科学发展观及构建和谐社会的要求。没有农村的发展就没有整个社会全 面、协调、可持续发展，加强农村公共财政法制体系建设有助于推进农村的发展； 没有农村的和谐就没有整个社会的和谐，加强农村公共财政法制体系建设有助 于构建和谐的农村。 二、我国农村公共财政法制体系建设存在的问题 从严格意义上讲，我国改革开放之前的农村财政法制体系，属于计划经济条 件下“生产建设财政”的范畴；改革开放20多年来，我国经济呈现出鲜明的市场 化趋势，相应的财政呈现出鲜明的公共化和法制化趋势。我国农村财政法制体 系与财政改革的进程同步，呈现出公共化趋势。③ 改革开放以来，特别是党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体 制后，我国农村公共财政法制体系建设的步伐明显加快：～是财政管理体制法律 制度。1994年起施行《关于实行分税制财政管理体制的决定》。二是预算管理 法律制度。1995年起施行《中华人民共和国预算法》及其实施条例，国务院19