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中国儿童福利制度的构建 中国儿童福利制度的构建 张文娟+ 【内容摘要】 与家庭有关的儿童悲剧频频发生，其指向的制度短板是缺乏顶层设计的中国儿童福 利制度。儿童的特性决定了儿童福利不单纯是普通社会福利，而是集合了物质保障和权利保护双重需 求的一种特殊福利。目前依靠对“孤儿”的多变解释牵引中国的儿童福利发展已难以为继，缺乏清晰的 制度设计目标使现有的儿童福利制度构建“头疼医头，脚疼医脚”，亟需儿童福利制度顶层设计。在儿 童福利制度的框架设计上，以儿童的现实需求作为制度设计的出发点，以《联合国儿童权利公约》确立 的原则作为指导原则，具体框架结构包括三部分内容：监护支持制度、监护监督制度和儿童安置制度。 同时，要深刻认识到监护制度对儿童福利制度设计的影响。 【关键词】 儿童福利 制度构建 近年来，一些与家庭有关的儿童悲剧案件引起了社会的广泛关注，以2012年底到2013年初发生的 一系列悲剧为例，短短两三个月里，伤亡悲剧频出：毕节五男孩闷死垃圾桶事件，兰考火灾造成七名弃婴 和孤儿死亡事件，贵州麻江五男孩因为失去监护而意外死亡案，长春两个月大婴儿因被父母独自留置 车中而遭犯罪分子毒手身亡的事件…一—·系列悲剧的连续发生，尽管情节、原因各有不同，但都最终指 向一项中国最为短板的制度：儿童福利制度。①什么是儿童福利?为什么中国儿童福利制度需要顶层 设计?儿童福利制度的框架是什么?需要重点解决什么问题?儿童福利制度与监护制度有何关系? 一、对儿童福利的界定之争 目前，制约儿童福利制度构建的一个重要因素是，包括专家学者和决策者在内的精英尚未形成对儿 童福利理解的共识。②能否对儿童福利的界定形成科学共识，不仅影响儿童福利制度设计的科学性，而 且会对儿童福利立法的进程产生直接影响。因此，亟需各方加强研究和交流。对于儿童福利，目前这种 “精英”分歧主要表现在以下三个方面。 (一)对儿童福利单独立法尚存疑虑 在推动儿童福利立法的过程中，为什么一定要为儿童福利单独立法?如果需要为儿童福利立法，是 不是也要制定老年人福利法等?笔者认为，让全体人民以福利的形式享受改革的成果，是经济社会发展 的必然目标。当然，其实现进程可能会分阶段、分群体、分事项逐步达到一个理想的目标。笔者认为，如 果做不到全民，至少应从孩子开始。 “当我们怀中拥有孩子时，未来就在我们手中。”③不重视孩子，就等于自断后路，或者说自我阉割可 持续发展能力。我们要充分意识到儿童成长过程的不可逆性，这也是为什么诺贝尔文学奖获得者、智利 诗人米斯特拉尔说：“对儿童我们不能说明天，她的名字叫今天。”一个社会要在可实现的范围内，将其 +张文娟，北京青少年法律援助与研究中心副主任。 ①佟丽华、张文娟：《中国未成年人保护面临的挑战及应对建议》，载《行政管理改革)2011年第5期。 ②2013年4月24日，高华俊在“《儿童福利条例》框架论证会”上的发言。 ③BarbraSteisand在1993年克林顿总统就职仪式上的发言。 13 青少年犯罪问题 2013年第4期 资源首先用来保障孩子的生存发展，不论怎么强调这一点，都不过分。 从成本收益分析上也是划算的。大量实践表明，问题家庭得不到干预，制造了问题孩子；问题孩子 得不到干预，产生了犯罪少年。国外的实证研究已经证明，对于社会来说，对孩子的福利性投人要比其 犯罪后惩罚他的投入低得多。如有实证研究表明，在美国纽约，“供一个孩子上学，一年的成本是11282 美元，但是，监禁一个少年一年的成本是170820美元，后者是前者的15倍0”①这还没有考虑将一个孩 子培养成有贡献公民给社会带来的无法估量的附加值。 最后再强调的一点理由是，孩子涉及千家万户，孩子的悲剧事件也最能触动社会的敏感神经，在当 前贪腐严重的社会背景下，儿童福利保障工作不利导致的悲剧将极易增加社会的不稳定因素。尤其是 当决策者的儿童保护意识落后于民众意识时，这种社会不稳定风险系数将进一步增加。 (二)纠缠于儿童福利与儿童保护的关系 关于儿童福利界定的分歧还来自于对儿童保护与儿童福利关系的争论。儿童保护和