村民自治与居民自治的差异分析.doc

村民自治与居民自治的差异分析 摘 要：村民自治和居民自治在治理基础上存在着一定的差异，即在依赖实体、地方性规范、社会秩序和人情交往等方面并不相同，如果忽视了二者之间的差异可能会导致严重的后果。例如“让农民上楼行动”，在治理基础未变的情况下改变治理方式，可能会给农村社会的稳定发展带来一些弊端：破坏了农民的生产生活方式，引发了农民因上楼致贫，造成了基层政府的管理困境。本文通过村民自治和居民自治的差异分析探讨了“让农民上楼行动”的弊端，旨在提醒政策制定者和实施者不要盲目地推进城镇化。 关 键 词：村民自治；居民自治；让农民上楼行动；城镇化 基金项目：本文系国家社会科学基金重点项目“改革发展成果共享的实现机制研究”的阶段性成果，项目编号：０８ａａｚ００１。 一、问题的提出 村民自治是指广大农民群众采用民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式，实行自我管理、自我教育、自我服务，依法办理本村公共事务和公益事业的一项基本社会政治制度。在我国农村地区实行的村民自治制度是具有中国特色社会主义的基层民主制度，是当前农村最广泛的民主实践形式和有效的治理方式。而居民自治是指社区居民采用民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式，实行自我管理、自我教育、自我服务，依法办理属于自治范围内的社区公共事务的一项基本社会政治制度。它是在我国城市社区实行的最广泛的民主实践形式，构成了城市社区治理的最主要内容。由此可见，村民自治和居民自治在内涵界定和实施区域上存在着明显的差异。不止如此，二者在运作机制上也具有相异之处：村民自治以村民委员会为主体，依靠村民会议或村民代表会议来进行村庄治理，强调村民的参与，民主化色彩较浓；居民自治以居民委员会为主体，依靠居民会议或居民代表会议来开展社区治理，虽然也强调居民参与，但是具有很强的政府规划性，行政化色彩较浓。 关于村民自治和居民自治的差异分析已有相关学者进行了相应的研究。徐勇认为，由于处在不同的背景和生态之下，村民自治和居民自治在制度变迁的背景、组织结构及运行机制、发展走向等方面各有自己的特点。［１］邓泉国、孟迎辉则认为，村民自治和居民自治在民主决策和法制建设方面存在着明显的差异。［２］［３］邓泉国指出，由于城市与农村在制度变迁中的次序和城乡社会结构的不同，城市居民自治和农村村民自治兴起的背景与动因各有特点。［４］随后，战晓华、邓泉国撰文对村民自治和居民自治中的自治组织与党组织关系进行比较，认为由于城市和农村历史传统和社会结构不同，二者在态势和制度创新方面既有共性，又各具特征。［５］由上可知，已有的研究主要是对村民自治和居民自治的兴起背景和治理方式进行了差异分析，对于二者治理基础的差异分析却很少涉及。因此，本文拟从治理基础的不同入手来分析村民自治和居民自治的差异。 二、村民自治与居民自治的主要差异 ⒈依赖实体。村民自治依赖的实体是建制村。建制村是指乡镇以下的区域划分单位，是设立村委会的村，是由广大村民组成的自治共同体。［６］伊佩庄认为，建制村符合我国行政建制单位的共同特征：其一，有一套依法设立的相对独立的组织管理体系。村党支部、村民委员会及其下属委员会、村民会议和村民代表会议、村民小组等村级组织，构成了一整套相对独立于其上级或同级区划建制单位的组织管理体系；其二，有一定数量的人口、法定的行政区域和明确的边界。每个村委会都管理着一定数量的人口和土地，与相邻村委会所辖区域的边界也都非常清楚；其三，设置、撤销、范围调整都要经过一套法定的程序。村委会组织法具体规定了其设立、撤销和范围调整的法定程序，即“由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准”。［７］建制村一般建立在社会关联性较强的自然村基础之上。 而居民自治依赖的实体是城市社区。城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，是国家进行城市治理的空间单元，是由广大居民组成的社会生活共同体，同样也具有行政建制单位的共同特征：有社区党支部、社区居民委员会、社区居民代表大会、社区协商议事会、居民小组等一套依法设立的相对独立的组织管理体系；有一定数量的人口，有法定的行政区域，有明确的边界；其设置、撤销、范围调整，都要经过一套法定的程序，即“由不设区的市、市辖区的人民政府决定”。［８］一般情况下，政府部门会自觉不自觉地按政府模式建构社区组织，从而使社区组织具有较强的行政化色彩，如有些地方按照地方人大的模式建立社区成员代表大会而未建立社区成员大会制度，前者被称之为“小人大”；按照地方政协的模式建立社区协商议事会。［９］在这里，城市社区的自治性要弱于村民自治，受到政府的行政化控制较强，也受制于整个城市的健康发展。 ⒉地方性规范。处于同一个地方的人们在长期的生产生活实践中形成了普遍认同和共同遵守的地方性共识。这种地方性共识会形成一