中国地方政府准公司化冶特征及其软预算约束-中国经济问题.PDF

2015年1月 Jan. 2015 第1期(总第288期) China Economic Studies No.1 中国地方政府“准公司化冶特征及其软预算约束 姚震宇 内容提要:地方政府准公司化特征在当代中国随处可见。 本文基于若干学者对中国地方政府经 济行为的研究成果,认为中国地方政府“准公司化冶特征是中央向地方分权改革的“副产品冶。 其演进 遵循了一定的“经济学逻辑冶,即地方政府追求可支配财力最大化。 它是特殊历史和制度背景下非典 型性地方政府竞争的内生产物。 地方政府“准公司化冶业已产生日益严重的负面后果,即其内在的软 预算约束产生的系列问题。 本文籍此认为,中国地方政府“准公司化冶特征是若干项改革破题的重要 环节,正视而非回避中国地方政府的准公司化特征,才能使各项改革得以突破。 关键词:地方政府准公司化特征;分权改革;非典型地方政府竞争;软预算约束 地方政府的“准公司化冶特征是指它类似于追求利益最大化的工商企业,以投入产出的方式从事 “经济性冶活动。 地方政府准公司化特征在当代中国随处可见,公司化特征的中国地方政府在推进固 定资产投资、实现快速经济增长的战略过程中发挥了重要作用。 但是,其日益凸显的负面影响也不可 忽视,在当前突出地表现为其软预算约束及其产生的地方负债膨胀。 本文结合其他学者的研究成果, 对中国地方政府的准公司化特征的形成和演进过程作理论考察,并对其软预算约束进行分析。 一、中国地方政府“准公司化冶特征是中央向地方分权改革的“副产品冶 钱颖一和Weingast(1996)、吴敬琏(2009)、项怀诚(2009)等人的研究表明,从1949年新中国建立 到1978年,中国主要的经济体制特征是高度集中的计划经济和中央统收统支的财政管理。 但是,在 特定的历史事件背景下,仍然发生过两次以“体制下放冶为主要内容的中央向地方分权运动。 第一次 从1951年3月政务院颁发《关于1951年系统划分财政收支的决定》实行分级管理开始,集中发生在 1958年,该年将8000 多个中央国有企业管理权下放给地方;第二次集中发生在 1970 年,表现为中央 将若干经济管理权力下放给地方。 正因为上述原因,吴敬琏(2009)将 1958-1978年中国经济体制看 成是“分权型命令经济冶。 从 1979 年开始直至 1994 年,以中央向地方“让权放利冶为主线、“分灶吃 饭冶为指导思想,通过两步“利改税冶(1979 年、1984 年)、和“财政包干冶等各项改革,中国进行了第三 次分权。 经过第三次分权,最终探索形成了中央与地方财政分成的正式制度安排———分税制。 与前两次相比,第三次分权具有不同的特征。 首先,在前两次分权过程中,中央把包括计划管理 权、国有企业管辖权、物资调配权等八项权力分解到各省(直辖市、自治区),是权力的“体制下放冶,这 收稿日期:2014-04-08 基金资助:“江苏省‘十二五爷重点(培育)学科———理论经济学冶(苏教研也2011页14 号)、“南京审计学院校级重点学 科———理论经济学冶(南审研发也2013页18号)以及南京审计学院人才引进基金项目资助。 作者简介:姚震宇,南京审计学院经济与贸易学院,博士,副教授。 ·77 · 种分权是计划经济条件下的“行政性分权冶,第三次分权是以增强经济活力为导向的经济体制改革的 一部分内容,中央下放了最关键的企业自主经营权,默许了各地对“体制外经济冶增长的追求,这是一 次“经济性分权冶(吴敬琏,2009)。 其次,经过前两次分权,中央在体制内将部分经济权力分解到省级政府,形成了中央集权主要向省级 政府下移的格局。 但是,第三次分权却呈现了从省、市、县逐层展开的特征。 因而,时间上间断的三次分 权却形成了一个不可逆的“量变冶到“质变冶过程:尽管前两次分权是在“放-收-放冶的治理循环中实现 的,经过了1961-1965年、1977年两次收权,但是,在 1978年改革前夕,中国经济领域的权力集中程度却 大大降低了,出现经济决策权分散化趋势。 总之,第三次分权导致了不可逆的地方利益独立化倾向、最终 形成了中国特色