我国民办教育治理制度变革与创新-华东师范大学学报教育科学版.PDF

ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＥＡＳＴＣＨＩＮＡＮＯＲＭＡＬＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ ＥｄｕｃａｔｉｏｎａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ　Ｎｏ．６，２０１７ ＤＯＩ：１０．１６３８２／ｊ．ｃｎｋｉ．１０００５５６０．２０１７．０６．００３ 我国民办教育治理制度：变革与创新 董　圣　足 （上海市教育科学研究院民办教育研究所，上海２０００３２） 　　摘　要：经过近四十年改革发展，我国民办教育治理制度得以逐步完善。实践表明，各级各类民办 教育机构的成长壮大，与民办学校内外部治理制度的变革紧密相关。当前和今后一个时期，民办教育 治理制度创新，将主要围绕分类管理改革、政府职能转变和法人制度建设三大主题展开。其中，推进分 类管理，是完善顶层制度设计的重大举措；转变政府职能，是激发办学主体活力的重要保障；健全法人 制度，是实现民办院校善治的关键所在。 　　关键词：民办教育；治理制度；分类管理；政府职能；法人制度 　　自上世纪八十年代以来，历经再生与重整，我国民办教育从少到多、从小到大、从弱到强，已经成为 教育事业的重要组成部分和重要增长点，被认为是“改革开放的一项标志性成果”。实践表明，民办教 育之所以能得到健康发展，与其治理制度的变革与创新紧密相关。从早期的无为而治、放任自流，到九 十年代初中期的有限开放、重在管制，再到１９９７年《社会力量办学条例》提出“积极鼓励、大力支持、正 确引导、加强管理”的十六字方针，民办教育在治理制度的不断变革中得以逐步兴起。２００３年前后《民 办教育促进法》及其实施条例的颁布实施，则促使我国各级各类民办教育走上了发展快车道。当前，教 育法律的一揽子修订完成，以及国家层面系列规范性文件的集中出台，标志着民办教育治理制度的日 益完善，我国民办教育必将在新的历史起点上开创新的发展空间。纵观民办教育治理制度变革的历程 及趋势可以发现，其核心主题聚焦在推行分类管理、转变政府职能、健全法人制度三大方面，其中，遵循 的基本逻辑则是夯实法治构架、实现政府善治和推动学校自治。 一、推行分类管理：夯实民办教育法治构架 所谓“分类管理”，是指为更好促进和规范民办教育发展，对经批准成立或注册登记的各级各类民 办学校（含培训教育机构），按是否要求取得办学收益，在立法上划分为营利性法人和非营利性法人两 大类型，在行政管理上实行不同的规制措施，并对两类学校采取有差别的扶持政策（全国人大常委会， ① ２０１６）。 （一）分类管理：破解民办学校发展瓶颈 我国民办教育是在旧有体制的夹缝中零星、松散式地生长起来的，从其诞生始，就面临着身份的合 法性问题。在很长一段时间，由于没有相应的法律法规可以依循，民办学校法人类属问题一直悬而未 决。因为，按照１９８６年《民法通则》的规定，法人类型只有企业法人、机关法人、事业单位和社会团体法 人四种，而从相关法理分析看，民办学校不属于这四类法人中的任何一类。首先，未修改前的《教育法》 规定，“任何组织和个人都不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，民办学校当然不能是以营利 为目的的企业法人。其次，民办学校不具有“公务法人”的任何特征，不是“主要从事国家行政管理活 　基金项目：国家社会科学基金教育学一般课题“民办学校分类管理配套制度及过渡措施研究”（课题批准号：ＢＧＡ１６００３１）。 １８ 董圣足：我国民办教育治理制度：变革与创新 动”的组织，显然不在机关法人之列。再次，民办学校也不具备“事业单位”的基本特征，因为按《事业 单位登记管理暂行条例》规定，事业单位“是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织 利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”（董圣足，２０１０）。最后，根据 《社会团体登记管理条例》的概念界定，虽有极少数民办学校具备“社会团体”的部分特征，但显然不能 将其整体归类为社会团体。 虽然《民办教育促进法》明确规定“民办学校应当具备法人条件”，而民办学校究竟是何种类型的 “法人”，却很难在《民法通则》里找到相应答案。直到１９９８年国务院