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城市化与农民土地权益的法律救济 兰桂杰 一、农民土地权利的贫困 1．解放后农民土地权益的历史发展 半个世纪以来，中国农民的土地产权经历了 3 次历史性变迁。50 年代 初，土地改革使农民拥有了土地所有权，实现了“耕者有其田”的理想； 但好景不长，50 年代中期推行初级社、高级社和人民公社，又逐步剥夺了 农民的土地所有权，完成了由私返公的土地集体化。直到 80 年代初，实行 家庭联产承包责任制，才对土地产权作了一次不彻底的变动，于是农户重 新获得了土地的承包权和使用权，但仍然没有完整的所有权。实行家庭联 产承包责任制后，虽然农民基本上告别了不能温饱的时代。但是，如果当 时退还原先农民入社的土地，实现更加彻底的改革，一举解决农民的土地 所有权问题，就可能不会造成今天这样的农民大规模失地的局面。 我们在城市企业改革中，提出了产权明晰，原有的大型企业集团、商 业银行已经逐渐过渡到与国际标准接轨的股份制企业。在广大农村，我们 也不应当在家庭联产承包责任制上止步不前。现在农村土地制度又面临着 一个重要的十字路口，回到了第一次农村土地制度变革时的问题：农村土 地制度的所有权问题。农村中关于土地的主要矛盾已经从合理分配使用权 的矛盾转变为维护所有权的矛盾。实践证明，农村土地制度的每一次变革 都给整个国家的兴旺发达、长治久安带来极其重大而深远地影响。 土地归农民所有，耕者有其田。国际上许多国家和地区的发展经验表 明，农民在真正拥有土地所有权后，当他不在土地上进行耕作时，因为土 地的大幅增值，他不但不会贫困，反而会因为土地的使用权出租和土地的 作者简介：兰桂杰(1963-)，女，吉林四平人，副研究员，主要从事民法方面的研究。 18 所有权出售，享受到全部的土地增值，成为社会中的富裕群体。既然我们 的政策允许一部分人先富起来，那么我们首先就应该通过最好的土地政策 让中国的农民群体通过这样的政策实现先富。而要实现这样的“先富”， 只有还地于农，才是上上之策。 2 ．中国经济的发展农民功不可没 建国以来，中国农民为中国的工业化和现代化作出了巨大的贡献和牺 牲。计划经济时期，农民的牺牲主要体现在工农业产品的剪刀差上面，即 国家长期实行工业品高价、农产品低价的政策，通过工农业产品的不等价 交换，农民为国家工业化积累和贡献了大量资金。改革开放后，从土地束 缚中解脱出来的农民又为城市的发展和建设提供了数以亿计的廉价劳动 力。城市中的大楼是农民建的，宽阔平坦的马路是农民修的，衣服、鞋帽 是农民缝制的，彩电、冰箱、空调是农民装配的。审视身边发生的一切， 都离不开农民劳动的影子，所以国际公认中国改革的核心动力是占中国人 口比例 70% 的农民为中国的工业化提供了近乎无穷的廉价劳动力。三农的 人力资源和物质资源，保障了国家争取独立的经济支撑和社会主义的城市 建设，以及工业发展所需的原始资本，农民为整个民族的解放和国家建设 贡献和牺牲了几代的精神和经济资本积累。现在，从中央到地方的各级财 政、各有关政府部门在将集体所有的土地征用转变为国有土地时，又从集 体土地中转移了巨额的价值。农民被迫通过土地的不平等交易向城市提供 积累，而且一些被不平等征用的土地并不是提供用来建设公共产品或者发 展国有企业，其中许多成了非国有企业，甚至私人资本的财产来源。土地 权益成为农民最后做出的牺牲。 法律和种种不合理的政策，使农民长期处于贫困的状态。农民的国民 待遇、农民的经济负担、城乡收入差距、城乡教育差异、农民的生老病死 保障……等等，构成了沉重的农民权利保障问题。据权威部门统计，改革 开放以来，各级政府和非农利益主体通过各种形式的征用农地的价格“剪 19 刀差”，从农民身上至少“拿走”近 5 万亿元，在城市化进程的“圈地” 潮中，多年来近亿亩耕地被征用，“务农无地、上班无岗、低保无份”的 “三无农民”达4000 多万，60%的失地农民生活处于十分贫困的境地。政 府通过户籍制度用行政手段把城乡人口划分成福利待遇、发展机遇、社会 地位极不平等的两大社会群体，尤其是将农民紧紧地束缚在土地上，他们 在失去择业