解决土地流失问题的意见研究.pdfVIP

—』蛰赴』堂_幽凛 解决土地流失问题的意见 郭书田 解决土地流失问题的意见 土地流失，是当前农村最为突出的问题。学术界不断提出解决土地产 权问题的方案，主要有三种主张：一是把集体所有土地收归国有，然后交 农民永久使用，即“两田制”，田底权归国家，田面权归农民；二是把集 体所有的土地划归农户所有，使所有权与使用权统一起来，即“农户所 有制”，有的叫做“私有制”；三是在保持集体所有不变的前提下，把承 包权改为永包权，不存在多少年不变的问题，即“永包制”。这些主张都 是为了把土地“还权于民”，真正实现“耕者有其田”，农民真正成为土 地的主人。 土地流失问题不是始至今日。远的不说，在实行家庭承包经营后规模 大的就有两次。第一次是1993年在邓小平南巡讲话后出现了经济高速增 长势头，于是诱发了大规模的圈地。第二次是近几年来，在加速城市化过 程中大规模地建设各种开发区而出现的圈地。累计起来，包括基础设施建 设在内的农转非土地达1亿亩以上，出现数千万元地农民，农民损益数万 亿元，政府每年获取收益数千亿元，成为重大的社会问题，是党和政府与 农民矛盾的焦点。土地流失，既有产权能否真正归农民所有的问题，更有 政府管制土地的权力和所依据的法律问题，中央采取的一些措施未能从根 本上解决，其根源就在这里。新修改的《宪法》以及随之而来的修改 《土地管理法》等，除了“征用”外，增加了“征收”，用意是把公益性 与经营性分开，并未解决政府垄断一级市场和经营二级市场的要害问题， 有关法律并未改动，政府管制土地权力的法律依据仍在发挥作用。 《土地管理法》(1991年1月1日起施行)第四十三条规定：“任何 单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。” “依法申请国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属农民集体所有 及 盛民±垫拯蕉生壅挝基星基圭蕉遮互塞 的土地”。这就开了一个大口子，政府通过征用，由农民集体所有变为国 家所有，然后进入二级市场。这就必然造成两种后果，一种是政府征用农 民集体所有的土地变为聚财的重要来源，“以地生财”，形成“土地是第 二财政”；另一种是由于征用土地是审批经济，在大多数情况下属暗箱操 作，就为“寻租”者提供了敛财的机会，或成为谋取“政绩”的资金来 源。《土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得 出让、转让或者出租用于非农建设。这条规定的出发点在于控制土地的 “农转非”，限制了农民承包土地的使用权直接进人一级市场。这就堵了 一个大口子。堵的结果不但未能控制土地的“农转非”，而且保护了政府 垄断土地一级市场的地位。以上两条即一开一堵，以维护国家利益为名， 极大地损害了农民利益。 因此，解决土地流失问题，既要解决土地“还权于民”的产权问题， 更要解决政府管制土地的权力与法律问题。根本出路在于下决心推进行政 管理体制的改革，调整政府的权力，解决好职能错位问题，修改相关的法 律。应根据市场经济原则，在配置土地资源中市场起基础性作用，也就是 改变政府垄断一级市场的行为，除国防建设用地外，一律由市场调节；同 时政府退出二级市场的经营，把职能转移到对土地市场制定规则和实施管 理与监督的轨道上来。只有这样，农民是土地的主人地位才能得到切实 保障。 从根本上解决这个问题难度自然很大，障碍来自两方面：一是在认识 上担心在土地市场化中出现两极分化——土地兼并；二是土地管制部门的 权力和由此而得到的利益不肯轻易放弃。后者更成为障碍中的阻力，以防 止两极分化为由行保护自身利益之实。据某个经济发达地区的政府规定， 土地“农转非”出让金的40％归政府，40％归村集体，只有20％留给 农民。 马克思列宁主义关于农民问题的路线是十分清晰的。解决农民问题， 由自给自足的小生产转变为社会化大生产，只有通过合作的道路，这是科 学社会主义理论的重要组成部分。“促进土地私有制向集体所有制的过 渡”，“不能采取得罪农民的措施”，如“废除农民所有权” (马克思： 《巴枯宁(国家制度和无政府状态)一书摘要》)。“掌握了国家权力时”， 箜三鳌佥 !