反思补偿款“分光用尽”.doc

反思补偿款“分光用尽” 反思补偿款分光用尽 北方大旱引出的话题 我国《土地管理法》规定,征用耕地的补偿费包括土 地补偿费,安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费.在 实践中,安置补助费,地上附着物和青苗补偿费针对的主 体十分明确,问题并不十分突出,但土地补偿费分配与管 理上存在的的问题则值得关注. 农村税费制度改革前,村级组织有权留存一定比例的 土地补偿款,有些地方留存的比例高达35%.由于当时基 层民主不够深入,村务不够公开,村干部利用职权贪污, 挪用,私分村级提留的现象时有发生,常常引发上访事件 及村民状告村委会侵权的诉讼案件,村民对村干部及村级 组织产生信任危机.2004年农村税费制度改革,被定性为 增加农民负担的三提五统,后被一事一议制度 所取代.此后,土地补偿款的村级留存就属于村民自治范 畴,是否留存及留存比例,均由全体村民根据《村民委员 会组织法》规定投票表决确定. 由于土地补偿款数额的有限性,作为个体村民,考虑 到村级留存必然会减少自己的可得补偿款,影响个人的眼 前利益,加之担心土地补偿款村级留存有被私分或挪用的 风险,因此我国广大农村的村民大都坚持要求将土地补偿 款分光,不作村级留存.由于这种做法公开透明,且简便 易行,既满足了多数村民的眼前利益,又能有效避免被挪 用和私分的风险,矛盾少,干部省心,群众舒心,村落和 谐,被普遍认为是一种切实可行的机制. 然而,就在人们沉湎于这种有效分配机制带来的 和谐与平静之时,北方地区2008年的秋冬大旱及2009年的 连续春旱暴露出的村级组织无力抵御自然灾害的现实,不 能不令人反思这种由多数人的民主决定的分光花净分 配制度是否真的那么合理. 这场北方地区50年一遇的特大旱灾不仅持续时间之 长,受旱范围之广,影响程度之重均属历史罕见.从农民 ■西安财经学院法学系崔艺红 利益的角度审视,土地承包经营制下的农户经济,只是自 给自足的温饱型小农经济,夏粮的减产或绝收对于农户意 味着基本生存受到严重威胁.特别是在受全球金融危机影 响,农民外出打工不断受挫的大背景下,这场旱灾无疑使 农民生活雪上加霜.但更让人感到沉重的是,如果村级集 体经济力量不是那么孱弱,农村水利基础设施也能够及时 到位,旱灾不至于肆虐到如此程度.土地补偿款村级提留 又开始进入人们的视线. 土地补偿款村级留存何以难以实行? 土地补偿款村级留存问题反映了集体经济组织与村 民之间的利益博弈,其实质是村民的个人利益与村集体利 益,眼前利益与长远利益之间的矛盾.笔者认为,土地补 偿款村级留存难以实行的问题有多方面的原因. 双层经营体制只剩家庭承包.十一届三中全会以 来,我国农村一直实行家庭承包经营为主,统分结合的双 层经营体制.由于全国范围内家庭承包经营占绝大多数, 农户经济比重迅速上升,不少地方双层经营中的集体 经营层次已被严重削弱,只剩家庭承包经营这一个层次. 随着农村税费制度改革和三提五统以及农业税被取 消,村组织收入减少,村级债务沉重.特别是经济欠发达 地区,很多村长期以来没有集体积累,公共设施,水利设 施发展滞后于经济发展,已成为令人担忧的现实问题.同 时,一些人简单地认为只有发展个体私营经济才符合时代 要求,倡导和宣传发展集体经济会损害甚至否定农村经济 体制改革的成果.这种对农村经济体制改革的误解,也造 成村民对土地补偿款村级留存的排斥. 制度层面上侧重于村民个人利益的保护,忽视对集体 经济利益的保护.2004年为保护被征地农民的利益,国务 院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》,明确要 求县级以上地方人民政府采取切实措施,使被征地农民生 CHINALAND/2009No?349 ■疆宣l 活水平不因征地而降低.同年,国土资源部发布《关于完 善征地补偿安置制度的指导意见》,规定土地补偿费主要 用于被征地农户,应在农村集体经济组织内部合理分配. 由于文件强调的是对农民个人利益的保护,致使实践中土 地补偿款100%分配给村民也合规.而承担着村落公共基础 设施建设与维修,公益事业发展的村级集体经济组织在土 地补偿中的利益,却一再被 政策忽视. 实践层面上,尽管村 民要求将土地补偿款分光, 不进行村级留存是村民的权 利,并且通过村民大会决议 的形式得以实现,但也应当 看到,这种没有限制的民主 形式可能导致多数人以民主 的名义损害集体利益.例如 将土地补偿费完全发放后, 村道,农田水利等基础设施 以及村级幼儿园,卫生所 等公益事业项目必然缺乏基 本的资金投入,进而影响村 落的集体福利,造成村民更 大的损失.这并不是危言耸 听,事实上,面对严重的旱 灾,村民个人投资修建的小 水利完全丧失了效用,而村 集体年久失修的水利设施根 本无法将渠水引入田间,抗 旱的失败必然导致夏粮减产 或绝收,最终的受害者必然 是农民. 问题的求解