环境影响评价的法律保障初探研究.pdf

环境影响评价的法律保障初探 谢 伟* 摘要：我国的环评法及其相关措施主要是对政府在环评中的行政权配置和规制，虽然取得了很大的成果， 但是整体上环境的恶化趋势并没有根本扭转，根本原因在于环境影响评价缺乏有效的法律保障机制。本文 试图从立法和司法上探讨保障环境影响评价有效实施的法律机制。 关键词：环境影响评价 立法监督 司法监督 在对经济发展进行决策时，不仅要考虑经济发展可能带来的效益，而且还要考虑到经济发展的规划、城乡 建设的布局、所需的建设项目等所产生的环境影响，这就是所谓的环境影响评价。目前环境影响评价已经 成为各国环境法的一项基本法律制度，但对如何有效监督环境影响评价的实施，各国则各不相同，有着自 己的特点，呈现出不同层次的实施机制，导致不同的实施水平，并进而影响到环境保护的水平，可持续发 展的实现。以《中华人民共和国环境影响评价法》的颁布为标志，我国在立法上建立了严格的环境影响评 价制度，近年来，政府加大了对环境影响评价的执行力度，也取得了较好的效果，但是仍然日益严重的环 境恶化趋势，多次重大环境污染事件的发生，从宏观上说明了我国的环境影响评价仍然存在很大问题，主 要表现在环境影响评价的实施方面。而今年年初由国家环境保护总局掀起的“环评风暴”更进一步说明了 我国在环境影响评价监督实施方面的不足。如何使环境影响评价制度的监督制度化、法律化，使得这种制 度不因为领导人的改变而改变、不因领导人的注意力和个人好恶而改变？我国在环境影响评价实施工作中 的环评实践表明，仅仅依靠环境影响评价的行政监督、行政指导和行政干预不能有效实现环境影响评价的 功能，然而，在三大国家权力中，除了立法权、行政权之外，就只剩下司法权还没有参与到环境影响评价 之中。司法介入有无必要，我们是否要引入司法监督环境影响评价的实施呢？同时，对现有的立法监督该 如何完善健全，使它发挥应有的作用呢？ 一、 美国关于环境影响评价的实施保障机制 1969年，以《环境政策法》的制定为标志，美国在世界上率先确立了环境影响评价制度，此后，在美国的 环境影响评价制度实施保障机制中，最显著的特点便是美国法院在环境影响评价实施中的积极作用。 1971 年，美国哥伦比亚地区法院受理了第一起涉及环境影响评价制度的诉讼，即所谓的卡尔维特协调委员会诉 联邦原子能委员会一案，从而开始了美国法院在环境影响评价制度实施保障中的积极作用，在该案审理中， 法官斯凯里 ·赖特将国家环境法律责任分为实体责任和程序责任，认为《环境政策法》规定了为保护环境， 联邦机构在改善和协调它们的活动时须尽的责任。他在判决中认为，显然，《环境政策法》规定了应当遵 循的严格标准。《环境政策法》规定了一种特别谨慎的、明智的决策程序，而且创设了司法机关可以司法 实施的责任。根据该法，除非可以证明某个实体决定对损益的实质权衡是武断的，或者对环境的评估是不 充分的，否则，法院不能根据是非曲直推翻一个实体决定。但如果在程序上，行政机构做出的某个决定没 有全面、确切的对各种环境因素加以考虑和权衡，那么，法院便有责任撤销该决定。这便是该判例确定的 一个关于环境影响评价可以司法审查的重要法则。在此以后，美国根据《环境政策法》提起的关于环境影 响评价的诉讼便大量发生，在《环境政策法》颁布后的10年中，便有1067起发生。经过多年的司法实践， 美国法院在大量有关环境影响评价的诉讼中所作的判决形成了比较完整的环境影响评价制度司法实施的机 制。主要有以下几点： （一）有关环境影响评价诉讼的诉讼资格。即当联邦机构在进行某项对环境有影响的活动时，如果违反环 境政策法关于环境影响评价的规定，那么谁可以向法院起诉的问题。在美国，这类诉讼的提起，一般表现 为原告认为某项联邦拟议行动可能会影响与他利益有关的环境，从而给他造成某种损害，而根据环境政策 法向法院起诉，在环境诉讼中，美国最高法院认为，在许多人遭受同一损害时，他们中的任何一个人都有 诉讼资格，最高法院在确认原告的诉讼资格时还要求原告举证证明她受到了“事实上的损害”，而他所指 控的政府的违法行政行为与他所享用的环境的某些组成成分遭受的损害之间存在因果关系，这种损害仅仅 是美学上的损害也足矣。原告为了获得诉讼资格，仅仅需要证明存在一种“实际上的可能性”，即如法院 对政府机构所从事的违法行政行为加以司法补救，则会减轻原告所蒙受的环境损害就行，从美国法院对诉 讼资格的确认来看，是采取了一种比较宽松的政策，它最大限度地保障了公众对联邦机构拟议进行的重大 活动是否按照《环境政策法》决策的监督。