环境污染治理项目的BOT模式及其法律规制(1)研究.pdf

环境污染治理项目的BOT 模式及其法律规制 钱水苗* 徐迪** 摘要：环境污染治理是政府的职责，但并不必然要求政府直接“生产”，其投资 渠道应多元化，BOT 模式不失为一种理想的选择，但其与现行环境法律制度的冲 突与衔接也是需要重视的问题。 关键词：环境污染治理 市场 BOT “环境污染”是指“被人们利用的物质或者能量直接或间接地进入环境，导致对 自然的有害影响，以至于危及人类健康、危害生命资源和生态系统，以及损害或 者妨害舒适和环境的合法用途”。 我国《环境保护法》第24 条所列举的“环境 污染和其他公害”包括“在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、 粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危 害。”“预防为主，防治结合”是我国环境法制尤其是针对环境污染的重要原则。 但是，由于环境污染“与经济发展具有相伴相随的孪生关系”，在某种程度上， “具有相当程度的价值正当性或社会有用性”， 因此，将环境污染完全消灭于 无形是不现实的，除非实行“零增长”“零排放”。 鉴于此，“预防为主不是 代替治理措施”，“对于已经发生的环境污染与破坏，要采取积极的治理措施”。 一、环境污染治理的提供者——政府 人类经济发展史的实践无可辩驳地证明市场是更有效率的资源配置方式。萨缪尔 森（P. A. Samuelson）对此作过通俗的解释：一个完全竞争的、一般均衡的市 场体系会显示配置效率。在这一体系中，所有产品的价格都等于其边际成本，所 有的要素价格都等于其边际产品价值，不存在外部性。在这些条件下，如果每个 生产者最大化其利润，每个消费者最大化其效用，经济在总体上是有效率的，你 无法使任何人的状况在不使他人状况变差的条件下变好。这意味着，在社会资源 和技术既定时，即使是最有能力的计划者，使用最高级的计算机，制定最天才的 重新配置计划，他也无法找出比竞争市场更好的解决方案。没有哪一种重新配置 能使任何人的状况改善。不论经济中有一个、两个市场，还是有二百万个市场， 这个结果都是正确的。 然而，这些结果通常都是以假设完全竞争的市场为基础 的，事实上，市场不是完美无缺的，它会失灵。市场失灵，“是指那些为取得有 效的市场解决办法所需的条件不存在，或者以这样或那样的方式相冲突”。 狭 义的市场失灵，是指市场运行的结果，未能满足帕累托最优条件，造成效率损失 的状况；广义的市场失灵除狭义的内容外，还包括市场在解决收入分配等社会问 题时的无能为力。 市场失灵的一个原因，是由于存在纯公共产品，萨缪尔森（P. A. Samuelson） 把纯公共产品的概念定义为：“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对 该产品消费的减少。” 纯公共产品具有非排他性：因为技术或者成本的原因， 无法排斥其他人对该产品的占有；还具有消费的非竞争性：再增加一个人也不会 导致任何他人对该产品的消费。考虑到产品的非排他性，追求利润最大化的生产 者不具有供应公共产品的动机。因为他一旦生产了这种产品，他就无法排除他人 671 对该产品的消费。那么，是否可以考虑消费纯公共产品的人们形成一个私人合作 制，达成协议共同承担该公共产品所需的成本。这种协定对于小群体也许是可行 的，可是随着群体规模的扩大，个人成为免费搭车者的可能性也提高了，因而私 人自愿协定无法再起作用。因此，对一个大群体而言，“纯公共产品是通过公共 部门预算来提供的”。 环境污染治理即为公共产品的一个例子，所以，“供方 只能是代表公共利益的政府”。 现实生活中纯粹的公共产品或纯粹的私人产品都很少见，更多的是兼有二者性质 的混合产品，外部性问题正是由此产生。 所谓外部性，指的是某一生产者（或 消费者）的行动直接影响到另一生产者（或消费者）的成本或效用。 按照传统 福利经济学的观点，外部性是一种经济力量对于另一种经济力量的“非市场性” 的附带影响，是经济力量相互作用的结果。 它包括正、负两方面影响，正面的 影响亦称正外部性或外部经济性，负面的影响亦称负外部性或外部不经济性。前 者的一个典型例子是某项新技术发明被他人公开的无偿使用，后者的典型例子是 环境污染问题。 要使资源有效配置，就要矫正外部性。基本的方法就是要将外部性内部化，即把 外部性产生的社会成本或收益转化为外部性制造者自己的私人成本或私人收益。 具体地又可分为市场的方法和非市场的方法。按照科斯定理：只要产权界定清晰， 在交易费用可忽略不计的情况下，资源会自动实现有效配置。这时，将产权界定 给谁并不影响资源配置的有效性，只要界定明确，资源配置的结果都一样。 然 而