美俄环境影响评价制度比较研究.pdfVIP

美俄环境影响评价制度比较 谷德近 （武汉大学环境法研究所） 摘要：环境影响评价制度是环境法损害预防原则和风险预防原则的要求和体现，美俄两国是世界上的人口、 资源大国，通过比较二者环境影响评价的目的、对象、主体、内容和效力的异同，可以为我国相关法律制 度的完善提供借鉴。 关键词：环境法；环境影响评价；国家生态鉴定 中图分类号：D922.604文献标识码：A 从经济学的视角而言，环境污染与生态破坏是外部性造成的市场失灵所致，[1]但是，政府的决策失误无 疑使生态环境问题雪上加霜。[2]同时，随着环境科学、生态学等对环境问题认识的深入，环境法学的旨趣 也由末端治理走向事先预防与综合防治相结合，并且已确立为预防原则与风险预防原则。[3]事先预防政府 决策、立法行为和其他组织的经济活动对生态环境可能造成的破坏，已经成为各国预防环境污染，保障生 态安全的关键措施，环境影响评价制度就是其法律保障。1969年，美国制定了《国家环境政策法》，在世 界范围内率先确立了环境影响评价制度，依据该法设立的国家环境质量委员会制定的《关于实施国家环境 政策法程序的条例》（National Environmental Policy Act Procedural Provisions）又为其提供了可操作的规范性标准和程序。受美国这一立法的影响，日本、澳大 利亚和欧洲各国也相继建立了环境影响评价制度。然而，直到20世纪80年代俄罗斯和前苏联才有了环境 影响评价的实践，[4] 90年代初，俄罗斯才最终确立了与环境影响评价制度类似的国家生态鉴定制度，[5] 主要法律依据有1991年的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》和1995年的《俄罗斯联 邦生态鉴定法》，另外，俄罗斯联邦原环境与自然资源保护部于1994年还颁布了《俄罗斯联邦环境影响评 价条例》。 美国和俄罗斯在人口、国土面积和自然资源方面都是世界上举足轻重的大国，与其他国家相比，这两个国 家与我国有更多的相似性，对这两个国家的环境影响评价制度（为了行文方便，也指俄罗斯的国家生态鉴 定制度）进行比较研究，无疑会对完善我国的环境法律体系大有裨益。 1环境影响评价的目的 由于各国环境立法对环境影响评价制度的不同规定，并没有统一的环境影响评价的概念，随着环境法学研 究的进一步深入，这一概念仍然处于不断发展之中，并出现了“战略环境影响评价（SEIA）”、 “可持续 发展影响评价（SDIA）”等概念，[6]所以，它的目标和任务也处于不断的变化之中。本文仅就美国和俄罗 斯有关立法对其目的的规定进行简略评介。 美国环境影响评价制度的宗旨在于保障《国家环境政策法》的实施，其最终目的是“促进人类和环境之间 的充分和谐；努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利，充分了解生态 系统以及自然资源对国家的重要性”。[7]直接目的则是强迫联邦政府在立法提议和其他对人类环境有重大 影响的重大联邦行动的建议或报告中对各种可能的环境影响进行详细说明。[8]《俄罗斯联邦生态鉴定法》 的第一条就明确了生态鉴定的目的，即预防经济与其他活动对自然环境可能产生的不良影响，和与此有关 的不良的社会、经济影响。[9]在环境立法比较先进的国家，环境影响评价制度是一项根本性的制度，它的 目的由该国环境法的基本目的决定，同时又是其基本目的的表现，协调人类活动与自然的关系，保护和改 善生态环境无疑是所有国家环境放的根本任务，就其最终目的而言，则有 “目的一元论” （monism of objectives）和“目的二元论” （dualism of objectives） 之分，前者指环境法的唯一目的是保护人群 健康，后者则指首先保护人群健康，其次保障经济与社会的可持续发展。[10]美国《国家环境政策法》的 第一条就开明宗义地宣称 “增进人类的健康与福利，充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性”， 其中，生态系统和自然资源的重要性应当理解为包括了对经济发展的重要性，从联邦行政机关的环境影响 报告书的内容上可以证明这一点，其中包括 “对人类环境的区域性短期使用与维持和提高长期生产力之间 的关系”，这是典型的 “目的二元论”。但就《俄罗斯联邦生态鉴定法》而言，则规定的比较笼统：“生 态鉴定 … 其目的在于预防这些活动对自然环境可能产生的不良影响和与此相关的，因将生态鉴定对象付 诸实施而导致的不良的社会、经济及其他后果。”可见，仅仅从立法规定来看，俄罗斯生态鉴定制度的目