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第三章 政府间税收划分理论 正如前几章所论述过的，公共产品必须由不同级别的政府提供。那么，接下来就涉及到不同级别政府的相应经费来源问题，即不同级别的政府需要各自的税收收入。各级政府应该设立哪些税种，或者说税种在各级政府之间应该如何划分呢？这是一个政策性和理论性很强的问题，需要深入分析。 第一节 税种划分的原则 一、国外学者关于税种划分原则的论述 （Musgrave）的七原则。 美国著名财政学者马斯格雷夫提出过税收的划分应该遵循以下七项原则：①以收入再分配为目标的累进税应划归中央，因为对收入的再分配应该由中央政府在全国范围内进行调节,实现公平目标应该以全国为疆界；②作为稳定经济手段的税收应划归中央，而具有周期性稳定特征，收入起伏不大的税收应划归地方，因为稳定经济是全国性的职责，应由中央政府履行；③地区间分布不均的税源划归中央，否则会引起地区间税收收入不平衡；④课征于流动性生产要素的税收最好划归中央，否则会引起资源在地区间流动，扭曲资源在地区间的优化配置；⑤依附于居住地的税收（如销售税和消费税）较适合划归地方；⑥课征于非流动性生产要素的税收最好划归地方，因为这不会引起资源在地区间的流动；⑦受益性税收及收费对各级政府都适用。分析马斯格雷夫的七原则可以看出，划分税种应该有利于政府实现收入再分配的公平目标、稳定经济的宏观调控目标、资源配置的效率目标，这是与其关于财政的三大职能的思想相一致的，反映了近代社会经济中的政府职责要求，期望税种的设立和划公应该有利于政府职能的履行和政府目标的实现。但是这些原则都是单纯从经济学的方面进行分析和提炼的，没有更广泛全面地从政府构成的政治学和行政管理要求方面进行分析。 （二）杰克·M·明孜（Jack · M·Mintz）的五原则。 加拿大学者杰克·M·明孜也提出过税种划分的五条原则：①效率原则：税收划分要尽量减少对资源优化配置的影响；②简化原则：应使税制简化，便于公众理解和执行，提高税务行政效率；③灵活标准：有利于各级政府灵活地运用包括预算支出、税收补贴等措施在内的一系列政策工具，使税收与事权相适应；④责任标准：各级政府的支出与税收的责任关系应协调；⑤公平标准：要使全国各地区间的税种结构、税基税率大体上平衡，即各地居民的税负应平衡。杰克·M·明孜的五原则虽然没有从当代财政学的原则理论出发来提出税收划分的原则，因而从经济学的角度看是不完整的，但却从政府构成的政治学和行政管理方面提出了税收划分的原则，从这个意义上讲，杰克·M·明孜的原则来得更完整全面。 （三）罗宾·鲍德威（Robin Boadway）等人的六原则。 世界银行专家罗宾·鲍德威等人在考察研究了世界各国的财税体制以后，提出了六条指导性建议：①所得税关系到全社会的公平，应划归中央；②为保证全国统一市场的形成和资源在全国范围内自由流动和优化配置，对与此相关的资本税、财产转移税等税种也划归中央；③对资源课税涉及到公平与效率目标之间的权衡，应由中央与地方共享；④具有非流动性特征的税收是地方所辖市政府收入的理想来源；⑤作为受益性税收的社会保障税，可由中央与地方协同征收管理；⑥多环节征收的增值税、销售税应划归中央，单一销售税、零售税等较适宜于划归地方。罗宾·鲍德威等人的原则实际上是一种针对特定税种的划分提出的一些具体意见，但所反映出的思想与马斯格雷夫的七原则大体上是一致的，基本上也符合当代财政学理论。 （四）塞力格曼的三原则。 美国财政学家塞力格曼对税收划分提出了效率、适应、恰当三项原则。①效率原则：按照划归哪一级政府可以更有效地征税为标准来确定税种的归属，即如果某种税由地方政府征收效率更高，更有利于及时足额地把税款征收入库，则就将这种税划归地方税，相反，应划归中央税；②适应原则：税基较宽的税种划归中央税，税基窄的税种应划归地方税；③恰当原则：税种的划分应有利于、至少不损害税收负担的公平，这就要求税源布及全国范围、在全国范围内征收的税种，应该划归中央，而税源只在部分地区存在，因而只在部分地区征收的税种，应该划归地方。塞力格曼的划分税制原则只是为了提高税收行政效率、有利于政府实现财政收入目标和公平目标，而没有关于资源优化配置和稳定经济这些核心目标，这不能不说是严重的不足。塞力格曼提出的税收划分原则的侧重点和局限性决定于他所处的时代，塞力格曼处在十九世纪末二十世纪初，那时，资源配置和稳定经济，特别是稳定经济还不是政府的主要目标和职责，在财政经济学界也还未主张政府积极干预经济，自由放任的财政经济思想还较盛行，因而塞力格曼不可能超越于社会现实需要而提出更丰富的税收划分原则。 二、我国税收划分中应该遵循的原则 首先应该指出，以往人们的研究中，总是强调分税制最根本的原则是“事权与财权相适应”的原则，但并没有探讨事权划分本身的原则，这在方法论上是不科学的，因为如果事权划分本