快速城市化地区的征地留用地规划管理探索与实践_以深圳为例 有点用.pdfVIP

生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 快速城市化地区的征地留用地规划管理探索与实践 ——以深圳为例 刘永红 王卫城 摘要：以深圳快速城市化过程中出现的征地留用地为核心，对该类特殊用地的规划管理进行了系统研究，先 是回顾了深圳土地征用与征地留用地管理的历程，分析了规划管理工作中面临的规划管理台账不清、规划选址依 据不足、用地安排缺乏价值考虑等问题，提出建立征地留用地安排的“双评估”机制、建立征地留用地与违法用 地处理联动机制，按照近期建设规划年度实施计划分期分批安排征地留用地等主要思路，并建议如下规划管理对 策：出台深圳市征地留用地安排的近期实施方案，规范征地留用地的规划管理；明确征地留用地功能、强度等规 划指标，督促开展该类土地的评估工作；严格征地留用地规划管理的工作流程，明确相关部门工作职能。 关键词：城市化 征地留用地 规划管理 深圳 1 研究背景 征地留用地即政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定指标，按照规划实施要 求划定的，留给被征地的集体经济组织用于发展二三产业的土地，通过留用地的开发经营为集体经济 组织成员带来长期收益或相对稳定的就业岗位，安置失地农民，保障农民利益，维护农民权益，是货 币安置的一种重要的补充形式。随着各地快速城市化发展，先后采取了征地留用地做法，北京、上海、 浙江和湖南等省市都已制定并推行了征地留用地制度，北京、上海已制定了政策，正在具体实施。从 有利于规划实施的角度，研究如何加强征地留用地的规划管理，对完善建设用地规划管理机制、快速 推进城市化工作具有非常重要的意义。 深圳在快速城市化过程中，采取“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的 “五 统一”土地管理模式，从原农村集体经济组织手中大量征用集体土地，并按照规划实施要求，返还一 定比例的用地，作为政府支持被征用土地的原农村集体经济组织的发展用地。由于缺乏规范的管理、 操作主体以及对象的不同、补偿的标准、用途甚至协议方式千差万别，产生许多历史遗留问题。随着 时间的推移、地价的大幅度攀升，尚未落实规划选址的征地留用地问题日益凸现，给深圳的建设用地 规划管理工作造成很大的被动。深圳根据自身的城市发展特点，结合规划管理的实际要求，在征地留 用地规划管理方面做出了探索和研究。 2 深圳土地征用与征地留用地管理的变化历程 1979 年，深圳市还是散布着渔村的地区，城市建设用地 2.81 平方公里。至2006 年底，深圳市建 设用地规模达到 724 平方公里，增长了 250 多倍。在我国农村集体土地和城市国有土地的框架下，在 深圳市深圳快速发展的过程中，经过了多轮将农村集体土地转为国有用地的征地活动，同时也按照规 划实施要求，划定了大量的征地留用地。以土地征用和留用地安排的事件为划分点，深圳市征地留用 地规划管理主要经历了以下几个阶段： 1 生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 2.1 货币补偿为主，留用地安排为辅的时期（特区成立-1988） 深圳城市建设从经济特区内逐步向特区外铺开，这一时期，主要是围绕特区内发展而开展的征地 补偿工作。特区成立之初，为解决特区发展的资金问题和推动城市开发，市政府筹建了特区发展公司， 并由其负责推动了罗湖中心区约3 平方公里土地的征收工作。期间，经市政府授权，特区发展公司也 零零星星完成了特区内零散地块的征用工作。市政府 1982 年颁布实施《深圳市经济特区土地管理暂 行规定》，收回了特区发展公司的征地权，赋予了市政府征购土地的权限。提出，“本特区范围内已开 发和尚待开发的矿藏、水流、荒地、耕地、山林和其他海陆资源，均由广东省深圳市人民政府统一管 理；市人民政府可根据建设需要，依照有关法令的规定，对土地实行征购、征用或者收归国有”。 这一阶段，深圳征地都是以货币补偿为主，虽然存在划定发展用地的惯常做法，但在政策层面看， 都强调征地实行货币补偿。1987 年出台的《深圳经济特区土地管理条例》，“市政府为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对土地实行征用。征用集体所有土地的各项补偿费和安置补助费，按照《广东 省土地管理实施办法》的规定办理。”根据《广东省土地管理实施办法》，征用土地严格按照土