南京集体建设用地流转制度的改革和实践研究.pdfVIP

第五部分权籍篇 南京集体建设用地流转制度的改革和实践 南京集体建设用地流转制度的改革和实践 姚青林‘ (南京市国土资源局，南京210008) 我国法律对集体土地建设用地流转限制严格，但事实上，随着社会经济的发展，各地集体建设用地流转十分普遍、十分活 跃。国土部门应认真分析集体土地建设用地流转原因，研究规范集体建设用地流转、培育集体建设用地流转市场的办法。近 几年来，南京市局经过大量调研、实践和创新，我市集体建设用地使用权流转新机制已初步形成。 1集体建设用地流转制度改革的原因 1．1集体建设用地严格限制流转制度的正当性受到质疑 我国土地所有制设计成国有和集体两种制度，集体土地使用权权能远弱于国有土地。这种制度安排主要理由有丽个t (1)利用集体土地权利的限制，保证工农业产品的价格剪刀差，从而尽快实现工业化。从工业化国家的发展历程来看，在工业 化初始阶段，农业在国民经济中占较大比重，劳动力大部分在农业中就业，农业客观上承担了为工业化提供积累的重任，主要 表现为农业为工业化提供土地、资金、产品、市场、劳动力和外汇等贡献。(2)集体土地承担着农民保障的职能。中国农民众 多。大部分没有社会保障，集体土地既是财产也是农民的保障。集体土地的流转会导致失地农民的大量出现，失去保障的农 民可能引起社会的动荡。 但目前这两个理由随着我国经济社会的发展，都难以成立：(1)我国已经进入了工业化发展的中期阶段，在工业化达到一 定程度以后，由于工业自身积累和发展能力不断增强，具备了反哺农业的能力，就要适时调整发展政策，加大工业对农业、城 市对农村的支持力度。2004年，党在十六届四中全会报告中明确提出，我国要走工业反哺农业、城市支持农村的道路。严格 限制集体土地使用权流转。当初设计的现实基础已经发生根本性变化。(2)集体建设用地流转同样可以承担农民的社会保 障，甚至可以承担的更好。目前我国集体建设用地基本上只能接受国家的征收，然后才能进行流转。征收过程中的土地补偿 价格是按照农业用途确定，并由政府定价，不实行市场价格补偿。这就形成了土地用途改变后的增值收益由地方政府独享的 结果。而集体建设用地流转改变用途的收益大部分归农民集体。同时集体建设用地流转的价格是市场定价，能实现农民利 益的最大化。只要这些流转收益在严格的制度监督下作为农民的保障费用，集体建设用地流转就比征收更能解决好农民的 社会保障问题。广东省2005年出台的流转办法就规定了流转收益的50％作为农民保障基金，全国各个地方试点城市都有类 似的规定。(3)城市土地储备制度的建立和房价高涨放大了集体建设用地流转严格限制规定的不合理性。土地储备制度是 近几年来改革的成果，对农村集体土地征收，由过去的无数建设单位申请进行，演变成为由土地储备机构申请进行；过去集体 土地征收后再出让的增值收益由无数建设单位分散享有，演变成为土地储备机构独家享有，形成很流行的经营城市收益。同 时房价高涨引致土地价格大幅度上升，征收土地增值收益也水涨船高。这两个原因更显化了集体土地征收增值收益，更强化 了对集体建设用地流转限制规定的怀疑，放大了集体建设用地流转限制规定的不合理性。 1．2集体建设用地严格限制流转制度没有得到较好的贯彻实施 1．2．1集体建设用地流转活跃，面积较大，普遍没有合法流转手续 随着社会经济的发展，集体建设用地流转在全国各地都存在，往往经济越发达，就越活跃。有资料统计，珠三角近年来的 集体建设用地流转数量已经达到了集体建设存量用地的50％，在相对落后的广东丙部和北部，流转的数量也达到了集体建设 存量用地的20％。长三角的流转也很普遍，江苏省的大部分城市都进行了集体建设用地流转的探索。我市作为经济比较发 达的特大城市，集体建设用地流转更是频繁，目前已由自发流转向政府部门的有意识地组织流转发展，由零星的出租向大规 模的流转发展。调研情况表明，无论是我市经济较发达的郊区，还是相对落后的郊县，集体建设用地流转都普遍存在，非常活 跃；且面积相当大。由于目前集体建设用地流转受到法律规定严格限制，因此很多流转未按照规定办理流转手续。 1．2．2目前的土地执法力量不足以保障集体建设用地流转限制规定的落实 集体土地限制流转必须依靠土地执法进行保障，现行土地管理法律规定了非法转让和出租集体建设用地的处罚措施，但 难以执行到位，目前的土地执法力量不足以保障集体建设用地流转限制规定的落实。主要原因有三