国有资产管理体制创新从分级管理到分级所有.PDFVIP

国有资产管理体制创新：从分级管理到分级所有 陈少晖 （厦门大学经济学院，福建厦门 !#$$% ） 摘要：确立国有资产 “分级所有”体制，不仅与党的十六大报告提出的国有资产管理体制改革构想相一致， 而且具有充分的理论和实践依据。实行国有资产 “分级所有”，不是对国家所有权的 “肢解”，也不可能削弱 中央政府的宏观调控力和拉大地区经济差距。国有资产 “分级所有”必须在确立产权 “分级所有”和监管 “并列运行”的原则下，区别增量和存量两种情况制定不同的划分标准。 关键词：分级所有；国有资产管理体制；创新方向 中图分类号： 文献标识码： #’!() * 长期以来，理论界在国有资产是否实行中央与地方 “分级所有”问题上存在争论。持否定观点者主 要是担心国有资产 “分级所有”，会肢解国家对国有资产的所有权，弱化国家宏观调控能力，从而导致区 域经济差距的拉大。在这一观点影响下，虽然实践中国有资产的分级所有已成为不争的事实，但并未得 到现行政策或法律的认可，从而难以推动国有资产管理体制改革的深化。党的十六大报告明确提出，要 建立中央政府和地方政府 “分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”的国有资产新型管理体 制。这是对现行 “国家统一所有、政府分级管理”的国有资产管理体制框架的重大突破，实际上提出了国 有资产 “分级所有”的改革思路。正确理解这一重大理论创新，对于构建符合我国社会主义经济要求的 国有资产管体制，具有极为重要的指导意义。 一、实行国有资产中央与地方 “分级所有”的依据 “分级所有”的国有资产管理体制，按照党的十六大报告提出的设想，将是一种坚持国家所有的前 提下，由 “中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统 一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。在这里，我们虽然看到 “坚持国家所有”的提法没 有变，但可以理解为国家或全民拥有法律意义上的国有资产终极所有权。而如果从所有权的定义出发 进行分析可以发现，经济学意义上的所有权，实际上是指经济主体对资产依法享有的占有、使用、收益 和处分的权利，是一种绝对的物权。允许地方政府 “代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”，也就 意味着地方政府拥有了所有权所规定的四项基本权力，只要这一规定不变，地方政府就是其投资管理 范围的国有资产产权主体，从而以出资人的身份行使对资产完整的支配权。在明确地方政府可以作为 国有资产所有权主体的资格后，报告进一步具体划分 “分级所有”的基本内容，即 “关系国民经济命脉和 国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表履行出资人职责，其他国有资 产由地方政府代表国家履行出资人职责”。这种双层出资结构安排预示着地方政府在区域国有经济布 局调整、地方国有资产管理处置上，在承担更重要责任的同时将拥有高度的自主权。这种 “高度自主权” 显然为目前各级地方政府 “分级管理”的国有资产转变为 “分级所有”，提供了意义明确的政策依据。 建立中央与地方分级所有，共同履行出资人职责的新型国有资产管理体制，不仅具备了上述政策 调整上的合法性，而且具有充分的理论和实践依据。 首先，制定制度的目的是为人们协调自身的行为选择提供指导，从而减少人们互动关系中的不确 国有资产管理体制创新：从分级管理到分级所有 ’( 定性。有效的制度安排应满足三个条件：明确无误；具有约束力和得到严格实施。当制度运行中缺乏这 三个因素中一个或多个时，我们称这一制度是有 “缺陷”的。由于这种有 “缺陷”的制度不能有效地降低 信息成本，不能减少不确定因素，也不能建立人们相互关系的稳定结构，因此，这种制度将是低效的。 国有资产管理体制是指各级政府在管理国有资产时权限划分的基本制度安排，在现行 “国家所有、 分级管理”的体制框架中，由国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方分级管理国有资 产，其中，下级政府只是上级政府在资产管理中的代理人，而不是所有者。在这种委托代理关系中，“分 级管理”意味着上级政府既可以委托下级政府行使对某些国有企业的管理权，也可以不通过下级政府 而直接行使对这