构建中的中国公共财政框架研究.pdfVIP

构建中的中国公共—三 财政框架 中国人民大学高培勇 一，公共财政问题的由来 如果不做过细的考证，在中国，最早见到有关公共财政的提法，大约 始自80年代初期的一本译著。译者在翻译出版美国经济学家阿图·埃克 斯坦的PuBLIC FINANcE一书时，正式使用了《公共财政学》的书名(张 愚山，1983)。在此之前，中国经济学界对于PuBLICFINANcE一词， 一直将其等同于我们所使用的约定俗成的概念——财政学或财政。在财政 学或财政的前面加上“公共”二字，应当说是一个不小的变化。然而，或 许是人们当时并未意识到公共财政概念所具有的深刻内涵，这一译法没有 引起经济学界太多的关注。此后的很长一段时间，尽管经挤文献上也曾不 时地出现过公共财政以及类似的提法，但从总体说来，人们只是将它视为 一种直译，未作多少特别的探究，亦未赋予它什么特殊的意义。 进入90年代以后，迫于经济体制转轨以来的财政收支困难的压力， 在财政收入占GDP比重持续下降并且短期内难有较大改观的背景下，理 论界和政府部门越来越倾向于从财政支出规模的压缩上寻求出路(如安体 富、高培勇。1993)。于是．便有了调整支出结构的动作和消除“越位”、 补足“缺位”以及纠正“错位”的说法。支出结构的调整牵涉到沿袭多年 的财政支出模式的变动，总得要提出一个不同于以往的带有方向性的目 标。恰好，西方国家财政职能范围相对狭窄的特点与我们旨在通过调整支 出结构压缩支出规模的初衷是相吻合的。而且，在那一时期，人们已经习 共财政已经被人们作为西方财政 『政为参照系，“公共财政”被人 R，也就成为一件自然而然的事 女支出结构的最大不同点，就在 还有一块几规模和比重颇大的国 使整个财政支出结构走上公共财 因而，在试图调整财政支出结构 政”——公共财政和国有资本财 ：m—=L+4^㈣¨·_-*∽} 是将国有企业支出从一般财政支出中剥离出去，建立一个比较纯的、同西 方财政支出模式类似的公共财政。可以认为，“双元结构财政”的提出， 将中国财政支出结构的调整步伐向前推进了一大步。 然而，人们很快意识到，单纯的调整支出结构而不对收入一方作同步 的变动，或者，不对整个财政运行机制作相应的变革，至多只能缓解财政 困难的程度而不能根除导致财政困难的病因。 比如，调整支出结构固然可以在一定程度上达到压缩财政支出规模、 控制财政支出增长速度的目的，但是，在政府职能范围未作相应调整的情 况下，无异于按下葫芦浮起瓢——预算内的财政支出规模减少了，游离于 预算之外的政府支出规模增加了。以政府支出口径计算的总规模并未因此 减少，整个政府支出的增长速度不可能因此而降低。所以，必须在调整财 政支出结构的同时相应调整政府的职能范围，从两者的联动中探寻走出财 政困境的通道。 又如，调整支出结构固然可以多少缓解因财政收入占GDP比重持续 偏低，财政收入严重“缺位”而造成的财政收支之间的矛盾，但不能由此 认定支出规模应当向收入规模看齐，或者，按照收入的规模来安排支出的 规模。恰恰相反，中国财政收入份额的下降，本来就是作为整个社会资源 配置机制变革过程中的～种不正常的变化而出现的。这种变化或变化之后 的格局，既不代表适当的财政收入规模或适当的财政收入机制，那么，对 财政收入一方进行相应的调整，自然也应属于改革议程之列。 还如，中国的财政困难固然是在市场化改革的进程中发生的，但从根 中国会计与财务问题国际研讨会论文桌 本上说来，它既非改革的成本，： 的症结 在于，财政运行机制的调整未能‘