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“参与式治理”研究述评 ［关键词］ 参与式治理；公民社会；述评 　　［摘 要］ 参与式治理，是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。参与式作为一种新型的治理模式，是参与式民主在治理中的运用。参与式治理在世界范围内的实施和推广，改善了当地的政治生态，提升了公民的主体意识，促进了当地经济和社会发展。作者通过对参与式治理的全面考察，认为参与式治理对中国的“治道变革”和政府治理模式的创新，具有十分重要的借鉴和启示：参与式治理作为一个“决策框架”，有利于政府自身决策的科学化和民主化；有助于重塑政府与公民的关系；有助于培育公民社会，塑造“良好公民”；参与式治理从地方和基层入手的实践本质也给出了我们治理创新的方向。 　　［中图分类号］ D089［文献标识码］ A［文章编号］ 0257-2826（2009）08-0075-08 　　 　　在全球化的今天，政府的作用不是减弱而是增强了。我们关注的不再是“大政府还是小政府”，而是政府是否有效，换句话说，我们需要更好的政府治理。许多政府领导者和公务人员都在不断地努力寻找好的治理方法。［1］（P25）在政治与行政日益不分的现实下，能否找到一种治理模式：既能满足日益高涨的公民政治参与的诉求，又能保证“良好”的政治输入和输出？既能克服当前代议制民主下政治的种种弊端，建立一个透明、责任、公平、有效的政府，又能塑造优秀的公民，从而实现人类善治和科学发展的目标？ 　　参与式治理（participatory governance）便是这样的一种尝试。关于“参与式”的研究已经持续了好多年，如佩特曼的“参与式民主”［2］和巴伯的“强势民主”。［3］上世纪90年代以来，伴随着“治理”的出现，“参与式治理”这一术语开始被学术界采用。对于“参与式治理”，尽管可能有术语上的不同，但有一点是一致的，那就是强调利害相关者(stakeholders)自下而上的参与。 　　国外近年来参与式治理的研究成果主要有：格瑞特和古彼普主编的《参与式治理：政治和社会启示》，海奈特等人主编的《可持续性、创新和参与式治理》、《多层次的参与式治理》，冯和赖特著的《深化民主：赋权参与式治理中的制度创新》，等等。［4］［5］［6］联合国、世界银行等国际组织以及“公民参与世界联盟（CIVICUS）”等国际NGO也对参与式治理给予了极大关注。国内参与式治理的研究刚刚起步，主要成果有：王敬尧的《参与式治理：中国社区建设实证研究》和余逊达、赵永茂主编的《参与式地方治理研究》等。 　　参与式治理在世界范围内的实施和推广，改善了当地的政治生态，提升了公民的主体意识，促进了当地经济和社会发展。本文试图通过对这一新型治理模式的内涵、实践面向以及存在问题的全面考察，给出参与式治理的全貌。最后希望这一治理模式能对中国地方政府改革和治理转型有所借鉴。 　　 　　一、“参与式治理”的研究面向及其主要内涵 　　 　　参与式治理作为社会科学的“流行话语”，学者们的理解不同。目前这一术语的运用，主要集中在三个方面： 　　（1）参与式治理是一个规范性的概念，等同于“协商民主”或“审议民主”。在这一用法上，参与式治理与以往的“参与式民主”、“强势民主”的概念没有太大区别。参与式治理被看做是“参与式民主”、“协商民主”或“强势民主”的实践，是治疗当前代议民主的良方。［7］参与式治理通过扩展公民参与的规模和深度来扩大民主。 　　 　　（注：①K?帕帕达基斯和彼得斯一样，是从决策的角度理解参与式治理。彼得斯的“参与式国家”或“参与式政府”也可被理解为参与式治理的一种模式。英文语境中的“国家（state）”是和“社会（society）”相对应的一个概念，在这里大致等同于中文的“政府”，因此“参与式国家”也称为“参与式政府”。彼得斯本人也在书中将两个概念混用。 　　②台湾学者将其译为“授能参与式治理”。参见鲁炳炎：《授能参与治理之研究》，中国政治学会暨“多元社会、和解政治与共识民主”学术研讨会，台北，中央研究院，2005。 　　③“治理”本身就包含参与的意义，没有参与，治理无从谈起。 　　 　　（2）参与式治理是一个利害相关者参与的“决策过程”。［8］K. 帕帕达基斯在《公民社会、参与式治理和体面工作计划》里写道：“在这个框架内，公共事务的运转并非单单委托给政府或行政当局，还涉及国家和社会团体的合作。参与式治理是“一种运用民主方式使公共决策更加审慎、参与、透明和责任的努力”①。 　　（3）参与式治理是一个经验分析概念，强调治理过程包括决策在内的全程“参与”。利害相关者（stakeholders）不仅要参与“决策过程”，而且要参与政策执行。从这个意义上理解，一些学者将参与式治理等同于“多中心治理”、“协