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论公共行政价值的结构及其功能 　　摘要：从行政哲学的视野来看，公共行政价值的结构包括主体和客体两个方面：公共行政价值主体的知识水平、能力状况和心理素质以及公共行政价值客体的结构和层次，在这些特定要素之间的互动关系中，公共行政价值主体和客体呈现出不同的功能，这构成了公共行政价值的生成基础。 　　关键词：公共行政；价值；结构；功能 　　中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1007－5194（2007）01－0067－04收稿日期：2006－09－28 　　基金项目：中国博士后科学基金“公共行政价值论”（20060400122）；国家社科基金项目“公共管理基础理论及体系研究”（00B22014）。?ぷ髡呒蚪椋赫鸥?(1971-)，安徽阜阳人，中国人民大学公共管理学院博士后研究人员。 　　 　　一、导论 　　 　　从哲学的视角看，公共行政价值指的是公共行政（publicadministration）（客体）对人类社会（humansociety）（主体）的积极意义或有用性，它是公共行政所追求的一种应然状态，反映了人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。公共行政作为一种事实（fact）或者说现象（phenomenon），它是以国家作为其载体（state-loaded）的。 　　价值是一个属人的世界，它是人类社会历史实践的产物。价值现象是人类社会所特有的现象，价值世界的全部秘密蕴涵于人类丰富而广阔的历史实践之中。哲学是时代精神的精华，是文明的活的灵魂。以哲学的认知来观照公共行政价值，就必须将公共行政贴近历史实践，将视野投向热气沸腾、新新不已的现实生活。 　　价值的前提是人的需要。“在人类文明进步的历程中，没有需要，就没有生产和其他活动，但是，随着人们认识能力和实践能力的不断发展，主体在生产需要的活动中，已经得到满足的需要本身以及满足这些需要的活动和手段，又会引起新的需要。而新的需要又会促使人们进行新的实践。在新的实践中人们又会产生新的需要。这是一个不断发展、永无止境的过程。”［1］马克思对此正确地描述，“人以其需要的无限性和广泛性区别于其他一切动物”［2］。公共行政价值是公共行政价值客体满足公共行政价值主体的需要的属性，是公共行政价值主体和公共行政价值客体相互作用的统一体。 　　 　　二、公共行政价值的主体与客体结构 　　 　　（一）公共行政价值主体 　　宽泛地说，价值的主体是人，这是从一般价值哲学的背景出发而言的。具体到公共行政价值而言，其产生与存在是基于理性的社会需要之必然。在公共行政价值的框架内，公共行政价值的主体是社会。从辩证和动态的观点来看，它包含以下三个方面的要素。 　　1.公共行政价值主体的知识水平。公共行政价值主体的知识水平，决定着对公共行政价值客体的属性与功能的认识状况。就公共行政价值主体和客体的关系来看，主体是目的，客体是手段，客体是为主体服务的。可是，主体对客体这一手段的把握和利用是基于主体对其的认识开始的。如果主体对客体的认识全面、正确，那么其对客体的改造和利用水平将大大提高；如果主体对客体的认识像盲人摸象那样仅仅是一种局部现象的反映，或者甚至是对客体的情况一无所知，那么它对客体的改造和利用水平将是十分有限的。 　　从总体上看，公共行政价值主体的知识水平是在不断提高的，尽管在这一过程中注定要付出代价。如果把目光从公共行政价值领域的这一现象投射到公共行政实践的经验世界来看，人类社会（公共行政价值主体）对国家（公共行政价值客体）的认识经历了一个曲折的过程。我国在建国后实行的计划经济年代，将国家看成了无所不能的“利维坦”，从而忽视了其自身存在的诸多弊病，给我国的社会发展造成了惨痛的损失。在西方，二十世纪七十年代开始，以全面干预为特征的凯恩斯主义受到了质疑和责难，政府面临着管理危机、信任危机和财政危机，人们生活在“政府失败论”的阴影之下。在这种背景下，涌起了上个世纪七八十年代西方政府改革的浪潮，即“新公共管理”（NPM）运动。新制度主义经济学家诺斯说过“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”［3］从以上可以看出，作为公共行政价值主体的人类社会对作为公共行政价值客体的国家的认识水平在不断提高。只有公共行政价值主体的知识水平有了不断的提高，才能对公共行政价值客体的本质与规律、属性与功能有着更多的理解，从而产生新的需要，创造新的公共行政价值。 　　2.公共行政价值主体的能力状况。公共行政价值主体的知识水平与能力状况是密切相关的。从二者的关系来看，知识是能力的基础和前提，能力是知识的运用和升华。单纯的拥有知识，不代表必然具备相应的能力。培根所言的“知识就是力量”，确切地说，它指的是拥有知识是拥有力量的前提条件。公共行政价值主体的能力状况其实反映了公共行政价值主体掌