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中国大都市区治理的制约因素及突破思路 　　摘要：对大都市区的治理既是创新大都市区行政管理体制，促进我国城市化与区域发展的必然要求，又是推进我国行政改革与发展的重要方面，但尚处在探索中的大都市区治理机制，在其发展进程中出现诸多制约因素。不过，站在全球视野来看，目前我国大都市区治理进程中遭遇的瓶颈之困，英美等一些发达国家也曾遇到过。因此，笔者以为，批判性地借鉴发达国家大都市区治理的经验，不失为突破我国大都市区治理困境的一种理论视角和行动方略。当然，我国国情与这些发达国家存在一定的差异，所以，我们在借鉴国外经验的基础上，也要积极探索适合我国国情的大都市区治理模式。 　　关键词：中国大都市区；大都市区治理；治理方略；国外经验；协调机制 　　中图分类号：C916 　　文献标志码：A 　　文章编号：1007－5194(2010)03－0144－05 　　 　　大都市区是城市化发展到较高阶段的新形式，其形成和发展是现代城市化进程的重要标志，也是21世纪世界城市化发展的主导趋势。发达国家十分重视大都市区的研究工作，在多维视角与多学科交叉的战略框架下，运用新的科学方法、新的技术手段，在大都市区概念、形成机制、影响因素、产业发展、空间增长、空间结构及模式等众多领域都获得一定的突破。近二十年来，“治理”理念和方法的介入，成为了大都市区研究的一个热点。它强调有效的政府管理、健全的区域协调、成熟的公民参与和稳健的制度。与欧美大都市区成熟的治理模式相比，我国大都市区的治理还处在发育成长期，我国学者对大都市区的研究工作大多限于大都市区的概念、判断标准、空间结构、管理等传统研究领域，在大都市区的“治理”方面，其研究少之又少，尚未形成系统的大都市区治理理论。对大都市区的治理道路也还处在探索中，加之经济体制、政治体制、行政体制的缺陷，我国大都市区在发展过程中出现了诸多制约因素。不过，站在全球视野来看，目前，我国大都市区治理进程中遭遇的瓶颈之困，英美等一些发达国家也曾遇到过。因此，笔者以为，批判性的借鉴发达国家大都市区治理的经验，不失为突破我国大都市区治理困境的一种理论视角和行动方略。 　　 　　一、中国大都市区治理的制约因素 　　 　　改革开放以来，以东部沿海地带的开放城市为龙头，我国大都市区迅速成长起来。大中型城市内产业集群的形成与发展，拉动了区域内与区域间生产、运输以及消费，使得城市极化功能得以显现，中心城市对区域内其他部分的影响力不断增强。然而，在城市化进程加快、大都市区不断形成与发展的过程中，治理瓶颈日渐凸显，严重制约着我国大都市区的持续发展。 　　 　　1.区域治理理念滞后。 　　由于当前我国在大都市区建设和管理中，主导思想仍是“重建轻管”和“单一式”的管治理念，即注重管理的“硬件”(城市基础设施)，轻视管理的“软件”(人文环境和人的素质)。(1)“重建轻管”会导致投资效益低下，建设项目无法发挥作用，城市功能难以充分体现，其具体表现为：城市管理投入与建设投资增长的比重呈大幅度下降趋势；因管治滞后导致建设好的设施得不到很好的维护。(2)管治理念的“单一化”，主要表现为：把“发展”单纯地理解为经济增长和物质性扩张；把“管治”理解为政府单一主体的行为，并以行政性行为为主导。“重建轻管”和“单一式”的管治理念，已远远不适应国家、市场、政府之间各个层次的各种需要，也不能积极回应大都市区经济、社会发展出现的新情况、新问题。 　　 　　2.区域治理主体单一。 　　在大都市区内，缺乏真正行使区域协调性职能的政府组织，非政府组织独立性又不强，治理主体“权”、“利”界限不明。对于一个面积和人口都极为庞大的都市区来说，如何做到统一管理，实现利益整合，是一个极为复杂的问题。根据治理理念，政府、非政府组织、企业、公民均是大都市区治理的主体，但是，在我国，非政府组织、企业、公民目前也只是理论上存在的治理主体，要受到政府的严格管制，缺少自主性。实际上，政府是唯一的管理主体，相对于其他主体在治理权利享有上的匮乏状态，政府的权力处于一种过度饱和的状态，所以政府官员就可能出现权力的“寻租”。此外，行政区域分片分块、各自为政的管理模式，在很大程度上也阻碍了资源的自由流通，遏制了大都市区发展的动力。 　　 　　3.行政管理制度障碍。 　　在我国，地区间条块分割严重，各级行政区自上而下行成层次状体系而缺乏横向协调机制，这给大都市区各发展单元间的有效协作带来了巨大障碍。(1)自上而下的行政体制。从某种意义上讲，中国的行政体制呈现出围绕上级政府的高度分割型，这给大都市地区多市镇政府间的协作，带来了制度性的障碍。与发达国家相比，我国特殊的行政管理体制是“市管县”，这种体制决定了我国的城市管理内容庞杂，从城市自身的治理，到对县域经济的指导以及领导农村地区村民自治