09第九章 行政程序与政府信息公开.doc

第九章　行政程序与政府信息公开 第一节　行政程序概述 一、行政程序的概念 一般意义的行政程序，是行政机关实现其行政职能的方式方法的总称。方式方法体现为时间和空间形式，因此行政程序是行政方式方法和时间、步骤的结合形式。这种意义上的行政程序有比较长的历史，专门的行政程序法比较少，多数行政程序都是非形式化的，目的是保证行政效率。 行政程序法在现代行政法中取得特别重要的地位，是因为政府行政管理在现代社会中作用的增长。行政法在确认政府行政职能的必要性、合法性后，将重点放在政府实现行政职能程序的正当性、合法性上。行政程序的中心是行政决策程序，特别是使公民、法人或者其他组织负担义务的行政决策程序。因为行政程序的重要目标是维护重要公共利益和保护公民、法人或者其他组织合法权益的平衡，所以公民、法人或者其他组织等利益相关人对行政决策程序的参与程度，成为衡量行政程序正当性、合法性的重要标准。作为行政法的基本制度之一，当代行政程序法高度民主重视对利益相关人程序权的保障。 我国将行政程序法作为发展行政法制度的重要内容，并且已经取得成就。行政处罚法、行政复议法、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》在听证、说明理由、调查检查、公开信息方面的规定都体现了当代行政程序法的基本要求。制定统一的行政程序法将成为我国行政法发展的重要内容。 二、行政程序法的基本原则 基本原则是对行政程序法基本要求的概括表达。虽然对行政程序法基本原则的表述不尽一致，但是一般都会提到公开、公正、公平、统一、合理等与行政法基本原则相联系的内容，以及当事人的参与原则和保证行政效率原则。就保证最低限度的行政程序合法性和正当性而言，当事人的参与原则无疑应当受到特别的重视。 当事人参与原则的基本内容是，在行政机关作出影响当事人合法权益的行政决定前，必须给予当事人向行政机关表达自己意见的权利和机会，否则这种行政决定可以因为缺乏最低限度的程序正当性不能取得法律效力。我国相关行政立法已经体现出行政程序法基本原则的要求。行政处罚法第41条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。 第二节 行政程序的基本制度 一、听证制度 听证制度在行政程序中的地位受到特别重视。一般而言，行政程序的中心问题是利益相关人的参与。因为听证能够为利益相关人的参与提供充分的机会，特别是类似于司法审判型的听证能够使利益相关人的参与权得到充分的行使，所以听证被认为是行政程序中最重要的基本制度。 我国行政立法中规定听证制度，较早出现于行政处罚法。听证是行政处罚决定程序之一，适用于责令停产停业、吊销许可证或者执照和较大数额罚款等对当事人权益影响较大的行政处罚。对此有关部门在相关规定中提出听证的具体实施办法。例如，国家环境保护总局公布的《环境保护行政处罚办法》第3章第3节关于听证程序的规定。价格法第23条要求建立听证会制度，适用于制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价。立法法第58条规定行政法规起草过程中听取意见可以采取听证会的形式。《规章制定程序条例》第15条规定了起草规章听证会的组织程序。对于上述这些法律法规和规章有关听证程序的规定，是具体行政行为和抽象行政行为中适用听证程序的范例。 二、说明理由制度 说明理由是关于行政决定必须阐明其理由和真实用意的行政决策程序制度，特别适用于行使裁量权限和不利于当事人的行政决定。这一制度的意义主要是防止行政专横和权利滥用、便于司法审查和法制监督。行政决定所持有的理由需要确切的事实根据和法律政策根据，所以说明理由与指明事实根据和法律政策依据相关联。说明理由是最低限度的程序正当性要求。 我国行政立法中规定说明理由制度的，比较典型的是行政处罚法。该法第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第41条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，行政处罚决定不能成立。 三、行政案卷制度 行政案卷是关于行政决定只能以行政案卷体现的事实作为根据的行政程序制度。行政案卷是有关案件事实的证据、调查或者听证记录等案件材料的总和。行政案卷的构成和形成应当依据法律的规定。行政决定只能以行政案卷体现的事实为根据，不得以行政案卷以外的、没有经过法定程序认定的事实为根据。法律设立行政案卷制度的意义，在于使行政决定建立于按照法定程序形成的客观事实之上，规范认定程序和认定结果的权威性，排除外界对行政决定的不当影响和干预，便利司法审查和法制监督。 我国直接和明确规定行政案