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公共利益背景下的不动产征收制度

公共利益背景下的不动产征收制度 ? ? 42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收。集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”据此可知,《物权法》将现行房屋拆迁制度纳入不动产征收制度,国家以征收令形式强行收回土地使用权与房屋所有权,征收与征收后拆迁均由征收人实施,公共利益是征收之前提。公共利益背景下现行房屋拆迁制度将产生重大变革,与此相关的公共利益界定、建设用地供应、土地储备、安置补偿纠纷解决等问题均需要进行一系列完善与变革。 一、如何认识和界定公共利益 《物权法》未明确界定公共利益的立法理由是:(1)不同领域、不同情形下,公共利益的内涵与外延是不同的,情况相当复杂,《物权法》难以做出统一界定,由《土地管理法》、《征收征用法》等单行法律界定比较符合实际;(2)征收是取得所有权的一种方式,属于民事法律行为,而具体征收行为属于行政行为,应当由行政法具体调整,《物权法》做为民事法律做出原则规定即可①。 公共利益直接决定房屋是否被征收和被征收人生存权利,急需明确界定,但《物权法》未明确界定,单行法又不甚完善,新的征收与补偿制度尚未出台②,本书试图从四个方面探讨公共利益。 1、公共利益具有较强的时代性和主观性。不同时代,公共利益具有特定的内涵与外延:昔日投机倒把将绳之以法,今日则美其名曰为贸易;高度集中的计划经济时代,国家曾规定农民未经批准不得在城市内购房,城市居民购房不得超过若干平方,以今日眼光来看,犹如天大笑话。随时代发展,受益主体出现多元化,BOT方式修建高速公路,除投资方获取巨额利润外,社会公众与相关产业的确受益匪浅,很难以投资方高额获利而断然否认公共利益存在。基于趋利避害动机,不同主体对公共利益有不同认识,符合己方利益则认可公共利益,不能获利或利益受损将极力否认之。基于公共利益的时代性和主观性,应当具体问题具体分析。 2、坚持法治政府与善良正义原则。《城市房屋拆迁管理条例》并未区分公共利益与非公共利益,政府扮演着“拆迁许可者、纠纷裁决者、强拆执行者”三位一体的角色,公共利益背景下,政府公权力不应介入非公共利益拆迁。政府启动和实施征收必须出于公共利益需要,所征收土地应当用于制造公共产品,使社会公众反复受益;选择征收某处土地必须基于“不可替代性”,不使用该笔土地就不能实现公共利益;按照损害最小和充分补偿原则征收,不应征收而降低被征收人的先前权利;非公共利益拆迁应当通过市场机制解决,由拆迁人与被拆迁人平等协商,达成协议后被拆迁人自愿交出房屋。 3、按照法定权限和程序征收。程序是实体公正的保障机制,必须按照法定权限与程序实施征收,以保障权利安全和防止权力滥用。本书设计的征收程序为(1)有权启动征收的权力主体最低应当是县、市人民政府,根据征收规模相应报请市级、省级人民政府或者国务院批准。(2)具有审批权限的政府应当审查征收是否符合公共利益,补偿标准是否足额等内容,并且举行听证会,由征收人充分论证公共利益,由被征收人充分陈述和申辩。(3)征收许可后,被征收人可将批准征收的政府列为被告提起行政诉讼,由司法机关再次审查公共利益。此程序设计不仅可以杜绝征收启动者自征自批、摆脱地方干预,而且能够保障被征收人的知情权和参与权。 4、完善与提高补偿标准。无休无止的拆迁纠纷很大程度上源于达不成补偿协议或者对补偿标准不满意,拆迁人急于开工建设,于是动用各种手段推进拆迁,而被拆迁人为获得高额补偿,则运用诉讼、上访、固守、自焚等手段延缓拆迁,拆迁纠纷已经演变成为民众之心痛、社会之顽疾,而且拆迁纠纷并不因新的征收办法出台而停止,甚至有愈演愈烈之趋势。鉴于此,本书认为应当通过完善与提高补偿标准来解决拆迁纠纷,被征收人得到足额补偿也充分体现了公共利益,具体包括:(1)先补偿后征收,足额补偿是启动财产征收程序之前提;(2)完善评估制度,评估方法、依据与结论应当符合市场机制;(3)保障被征收人不因征收而降低先前生产生活条件,征收个人住宅的还应保障其居住条件;(4)公共利益不是降低补偿标准的理由,征收无论出于何种目的,被征收人所得补偿应当一致。 二、公共利益背景下拆迁制度的变革 1、区分公共利益拆迁和非公共利益拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》有效时代,一纸“拆迁许可证”基本上意味者被拆迁人必须交出房屋:被拆迁人看到拆迁公告时,并不知晓脚下土地已经另行出让,政府已经获取了巨额土地出让金,该出让方式决定了政府有责任保证拆迁如期进展;平等主体之间的安置补偿争议不能提起民事诉讼,只能请求政府裁决,裁决结果多半是维持拆迁人提出的补偿标准;不服裁决只能将裁决者(相当于一审法院)列为被告提起行政诉讼,被拆迁人与拆迁人之间的纠纷转变为与裁决者之间的纠纷;行政诉讼正在进行,强行拆迁已经开始,阻止强行拆迁将冠之以“暴力抗法”,房子化为灰烬后任何救济结果都徒劳无

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