《联合国反腐败公约》对我国审计法律的新要求..docxVIP

《联合国反腐败公约》对我国审计法律的新要求　　我国是《联合国反腐败公约》的主要参加国，经十届全国人大常委会第十八次会议审议批准，２００６年２月１２日《公约》在我国正式生效。目前，我国已进入实施《公约》的第二个工作阶段，主要任务是从完善中国特色社会主义法律体系的全局出发，通盘考虑有关国内法与《公约》的衔接问题；具体工作则是要本着先易后难、急用为先、成熟一个解决一个的原则，开展法律的立、改、释、废工作。因此，研究《公约》是否对我国国家审计具有拘束力、审计执法能否直接适用《公约》、我国国家审计法律规范如何与《公约》相衔接等问题，不仅具有重大的理论意义，而且具有积极的现实意义。一、《公约》及其效力　　2000年12月，第55届联合国大会提出设立特设委员会，负责起草预防和打击腐败的综合性国际法律文件。2002年2月开始至2003年10月，包括中国在内的107个国家及28个国际组织和非政府组织代表在维也纳就《公约》前后进行了7轮谈判，最终完成《公约》的起草工作。2003年10月31日《公约》经第58届联合国大会审议通过，12月9日至11日在墨西哥梅里达召开高级别政治签署会议后，供各国开放签署。　　《公约》共71条，除序言外分为8章，分别是总则、预防措施、定罪和执法、国际合作、资产的追回、技术援助和信息交流、实施机制以及最后条款。主要包括以下六方面内容：　　第一，预防措施。要求建立专门的预防腐败机构，制订和执行协调有效的反腐败政策，定期对反腐败的相关法律、措施进行评估以确定是否有效；建立以透明、竞争、客观为标准的公共采购制度，维持公共财政管理制度的公开、透明；简化行政程序，建立公众与国家机关的联系渠道；防止私营部门的腐败，制定私营机构廉洁的标准和程序，防止利益冲突，形成良好的商业惯例；促进社会参与，开展反腐败的公共宣传活动；打击洗钱活动，监控可疑账户，查明账户所有人的身份等。　　第二，定罪和执法。将贿赂外国公职人员及国际公共组织官员，贪污、挪用、占用受托财产，利用影响力交易等行为均确定为犯罪；扩大对腐败的制裁措施，除刑事定罪外，还增加了取消任职资格、没收非法所得等，同时赋予反腐败专门机关采取特殊侦查手段的权力；保护举报人、证人、鉴定人、被害人，对因腐败而受到损害的人员或实体予以赔偿或补偿等。　　第三，国际合作。规定缔约国应当就打击公约规定的犯罪进行国际合作，包括引渡、司法协助、执法合作等。　　第四，资产追回。规定缔约国应当对外流腐败资产的追回提供合作与协助，包括预防和监测犯罪所得的转移、直接追回财产、通过国际合作追回财产、资产的返还和处置等。　　第五，技术援助和信息交流。规定缔约国应当通过技术援助和信息交流便利《公约》的实施，向发展中国家提供财政和技术援助。　　第六，实施机制。规定设立缔约国会议，负责监督公约的实施。　　《公约》的上述内容，对我国建立健全惩治和预防腐败体系具有重要的促进作用。一方面，《公约》最引人关注的焦点之一——关于司法协助、引渡、资产追回等国际合作措施的规定，为我国解决腐败分子携巨款逃亡国外问题提供了国际法基础。另一方面，《公约》还对促进我国经济健康发展，保障经济安全，维护社会公平正义具有重要的作用。如《公约》允许将腐败视为撤销或废止合同、行政许可的依据，强化反洗钱和资金监控措施，承认腐败有受害人并允许其获得赔偿等都为包括审计机关在内的行政执法机关的执法行为以及司法机关侦查、起诉和审判提供了新的国际法依据。　　然而，就审计实践而言，必须明确的问题是《公约》的效力问题，即《公约》是否对我国国家审计具有拘束力、审计执法能否直接适用《公约》、我国国家审计法律规范应当如何与《公约》衔接三个问题。　　关于《公约》是否对我国国家审计具有拘束力的问题，根据《维也纳条约法条约》第14条以及我国《宪法》第67条、第81条和我国1990年颁布的《缔结条约程序法》第3条、第7条的规定，我国以全国人大常务委员会批准条约表示接受该条约的拘束，因此，《公约》对我国国家审计具有拘束力。　　那么，审计机关在目前我国审计法以及其他审计法律依据尚无规定而《公约》已作明确规定的情形下，能否直接适用《公约》？笔者认为，这一问题的本质是国际法与国内法的关系问题——即国内法优先还是国际法优先抑或国际法国内法平行的问题。从国际社会考察，不同国家做法不同。英美法系的两大代表国家英国和美国的做法就有所不同。在英国，国际条约只能通过国内立法将其转化为国内法而间接适用。而美国宪法规定，美国缔结的国际公约与宪法和联邦法律一样都是美国最高法律，法院可直接适用。但是，联合国《公民权利和政治权利国际公约》为例外，系非自动执行条约，需要通过补充立法间接适用。与美国相反，大陆法系的挪威明确规定国际条约间接适用，却又颁布法律，宣布联合国《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权