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关于广东省三改一拆的调查与思考 改“旧”谋“新”之路 ——关于广东省“三旧”改造的调查与思考（一） 如果从全省范围内开展规范性试点算起，广东的“三旧”改造及相关政策探索迄今已有3年多。2008年年底，国土资源部与广东省签订合作共建节约集约用地试点示范省的工作协议时，“三旧”改造就被列为其中一项重要的政策创新试点；2009年，经部省协商，《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，以广东省政府文件形式下发。这份以对全省“三旧”改造进行规范和指导为宗旨的文件，在总结、提炼广东各地已自行开展的“三旧”改造做法与经验的基础上，对实际操作中遇到的一些关键性问题进行了政策创新与突破。文件出台后，在很大程度上推开了全省的“三旧”改造工作，并推进了全省规范化开展“三旧”改造的进程。 　　事实上，如果再追根溯源，时间要更早一些。2007年6月，佛山市政府出台了《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》，其率先开展的试点工作，不仅拉开了广东省“三旧”改造工作的序幕，而且在相当程度上启发和带动了省内其他城市的“三旧”改造工作。 　　今天，当我们把“三旧”改造看作一项带有制度探索意义的工作时，广东所进行的“三旧”改造就已不再指向单纯的项目改造工程，而是指在政府规范管理指导下包括管理理念、方式的变革，以及由此而引发的相关政策的创新与探索。 　　佛山国际家居博览城：旧厂房和旧城镇改造的“新政”探索 　　跨禅城区石湾镇街道塘头、沙岗两村地界而兴建的佛山国际家居博览城，是佛山市政府“三旧”改造的重点示范工程。这座总体规划用地面积600亩、计划在2013年全部建成投产的家居龙头产业城，虽然尚处于施工状态，就已吸引了一拨又一拨前来考察、调研的领导、专家和投资商。据悉，已有13000多家品牌家居商表示有进驻意向，但受容纳量限制，将只有3000家国际高端品牌家居能够成为首期进驻的“幸运者”。 　　2007年11月，当这个项目启动时，这里还是由陶瓷厂、砖厂、包装厂、水暖器材市场、陶瓷综合批发市场、有色金属材料市场以及破旧的民宅、出租房等混合而成的“杂住区”，低矮的厂房、车间、仓库与民宅交错，粉尘与废水、噪音充斥，环境污染严重，社会治安混乱，建筑容积率仅1.1。 　　自改革开放之初建起并逐步发展起来的集体和民营企业，记录着此地村镇经济发展的历程：1978年塘头村的总产值仅56.74万元，但此后经济总量直线攀升，新世纪后很快就突破2亿元，不仅支撑着所在两个村集体经济的主要收入，而且在禅城区以至佛山市的相关产业发展中占有极重的分量。 　　但近年来发展呈现疲软状态，增速明显放缓，后劲已显不足。 　　同时，位于市中心城区南大门的这片布局粗放、环境“脏乱”的区域，严重影响着整个佛山的城市形象和发展环境，与经济已进入高速发展阶段、正在谋求转变发展方式、进行产业优化升级、建设现代化都市的佛山新目标极不相称。当地政府意识到：只有打破原有模式，为进一步优化发展注入新的元素，才能为这里的发展与持续发展带来新的动力。 　　这是以佛山国际家居博览城项目为代表的最早一批大型“三旧”改造项目启动的基本动因，也成为广东各地“三旧”改造的最初动因。 　　既适应经济转型的新需求，又能改善投资和发展环境、提高土地利用率，这样的“拆旧建新”可谓一举数得，岂不是理所当然的事？然而事实却没有这么简单。 　　首先是拆迁问题。面对这么多的旧厂房、旧村居所涉及的众多产权主体，如何让各种不同的土地所有（使用）权人都能欣然接受拆迁？显然，摆平各方利益、合理补偿与妥善安置是关键。如果仍按老办法，由政府统一出资进行拆迁安置和项目改造，一来政府面临巨大的资金压力；二来作为全国集体建设用地流转试点城市的佛山，集体建设用地依法依规自行流转的政策已在这里试行了多年，通过协商自愿流转已成为各土地所有（使用）权人普遍接受的最佳方式，由政府统一征收再行转让的方式难以推进。在这样的背景下，民营企业家左鼐强带着他的资本“进入”了佛山国际家居博览城的项目，成为这个项目的投资商。他所成立的佛山国际家居博览城有限公司在当地政府及有关部门的指导下，与塘头和沙岗两村的村委会共同协商，提出了“三旧”改造的可操作方案。由于对拆迁户进行了妥善安置，确保了村民产权利益的保值增值，两村村委会及村民代表全部投了支持票。有了产权人的支持，拆迁、土地整合、项目规划等各项工作全部进入了“顺车道”。 　　其次是复杂的土地权属问题。项目规划用地不仅涉及集体建设用地，还涉及国有建设用地；所涉及的集体建设用地中，又包含一部分因历史遗留问题被法院查封的土地。这些复杂的土地问题显然是企业无法自行解决的。对此，佛山市国土资源部门在市政府的支持下，对相关政策进行了大胆创新。他们将项目区内一块面积约100亩的国有建设用地，与项目区附近一块等面积的集体建设用地进行了置换，这