土地征收法律问题房绍坤.PDFVIP

《土地征收法律问题》 房绍坤 感谢会议举办方给我这次会议交流的机会，实际上郭明瑞老师已经提到了很 多问题了，我以前关于征收做了一些研究但是比较肤浅，实施了一个国家研究项 目专题研究，也出版了一部专著。因为今天时间比较短并且主题是关于土地法的， 所以我今天就对土地征收简单谈一些看法，只是提一些基本的观点，不做更广泛 的展开。大家知道《国有土地上房屋征收与补偿条例》，条例出台以后引起了很 大争议，褒贬不一，出台这个文件本身就是违法的，剥夺私权的东西不能通过条 例来规定的，最起码应该由法律规定。目前关于土地征收我们还是沿用《土地管 理法》，大家知道《土地管理法》在修改，但是在修改中有一个难点是关于土地 征收，怎么办？大家可能已经看到关于这个的修改草案了，在我看来这个修改没 有太大的进步只是在小的方面做了一些改变，但是还没有达到学者所期望的角 度，我们也知道要达到这个程度却是很难。我想我今天主要讲三个问题。 一 土地征收法律的性质定位 郭明瑞老师在其《关于土地和权利保护的几个问题》中已经提到土地征收， 我们不管是制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》还是在修改《土地管理法》 也好，对于征收怎样定位很关键。但是，学者跟官方采取不一样的观点，官方的 观点就是法律赋予行政机关多大的权力，认为是 “赋权法”，学者的观点是不是 赋予行政机关多大的权力而是怎样限制行政机关的权力。按照我的理解来说，征 收法律制度不是赋权，不是要给你政府机关多大的权力而是要怎样限制你的权力 以及在什么情况下才能行使权力。对于这个问题的不同定位，就会导致我们在立 法上两种不同的出发点，当然了体现在条文上肯定不一样。实践经验告诉我，现 在实践中很多行政主管部门采取 “赋权说”。今年四月份我在北京一个会议上的 报告引起很多学者的不同意见。我认为我们的《宪法》13条在宪法财产条款上 的规定有缺陷，正是因为这个规定是有先天性缺陷的问题，所以我们在私有财产 保护上很容易出问题的。大家知道我们《宪法》13条只有两个条款，一个是保 护私有财产不受侵犯，第二个是为了公共利益可以征收私有财产。这个规定只有 两条，缺乏一个限制性条款。我提出的这个观点受到很多学者的质疑，他们认为 我们现行法律已经对私有财产给予很多限制，不需要更多道德限制。但是我说的 这个限制不是限制私有财产，而是限制国家机关不能限制私有财产，意思就是国 家机关要限制私有财产也必须有法律依据。这个跟征收一样，征收剥夺私有财产 要有法律依据，限制私有财产也要有法律依据。这不是要限制私有财产，而是限 制国家来限制私有财产。我们这方面相关规定缺乏，所以很多情况下我们限制私 有财产没有法律依据，限制了国家也不给补偿。这是另外一种征收，我们称之为 管制性征收也叫反向征收。这种情况在洛阳比较普遍了，地面古建筑比较少。如 果地面古建筑比较多的话，按照文物保护法的规定，文物不因坐落土地的性质的 改变而改变，就是说文物是国家的，地是集体的，但是文物不能动，也就是土地 不能用。虽然权利人有权利但是因为法律的规定使权利人权利的行使受到限制， 权利人利益遭受损失，权利人可以向国家请求赔偿，这就是限制条款要解决的 题，这就叫反向征收。权利人权利不让行使就可以向国家请求赔偿。这个问题比 较典型的就是奥运会期间汽车限行，对于养路费，驾驶员一个月被准许行驶 15 天，那按照理解应该只用上交15天的养路费，因为只有一半的时间被准许驾车， 这个问题在当时引起很大争议。所以我认为我们的征收制度应该限制公权力机关 而不是赋予它征收权，这是一个基本观点。 二 土地征收范围研究 现在的征收制度实行的是双轨制——土地征收、房屋征收。按照我的研究征 收的范围非常宽，不动产、动产、甚至资产也可以征收，这在国外是有立法例子 的。但是在我国是不动产征收，《物权法》是这么界定的，《宪法》也是这么规定 的。不是大家理解的土地征收的范围就是土地。因为在我们国家土地归集体所有， 在农村土地上有三种权益：宅基地使用权、土地承包经营权、地役权，三种用益 物权。那么我们在征收农村集体土地的时候这些相关的权利怎么办？这些权利也 在征收范围还是说只是征收集体土地所有权这些权利都予以消灭；还是说这些权 利是并列的都是征收的客体。如果征收的客体是集体土地的话其他权利不是征收 客体，那就补偿征收土地所有权丧失的损失，其他的权利就不在补偿范围；如果 这些权利都是征收的范围的话，那么补偿范围就很宽了。从我们土地管理法和实 施条例都看不