省级政府环境政策制定过程的特征分析——以陕西和云南水土保持生态补偿政策为例.pdfVIP

中国人口·瓷叠与环境2012年第22卷第3期 Vet22 No．32012 省级政府环境政策制定过程的特征分析 ——以陕西和云南水土保持生态补偿政策为例 邬亮马丽齐晔 (清华大学公共管理学院／气候政策研究中心，北京100084) 摘要近年来．省级政府制定的环境政策逐渐增多。在数■繁多的各类问题中．省级政府的决策者如何能够充分认识到某个环境问 毫的■要性和紧迫性．将其置于优先考虑的位置，进而出台一项环境政策?与经济发展政策相比．省级政府制定环境政策的过程有何 特征’本文通过研究两个案倒来探讨这些问题的答案．一个案例是陕西省制定的水土保持生态补偿政策，另一个案例是云南省正在 制定的类似政策。研究袅明，在省级政府制定环境政策的过程中．政策倡导者拄往不是省级政府决策者．而是省级政府中行政主管部 门的领导。政策倡导者建立政策的遵径是说服作为决策者的省级政府相关领导．进而使之批准政策出台。其说服方法是建立由相关 部门和其他利益相美者组成的支持联盟，通过科学研究阐明问题的重要性、紧迫性以厦和政府职能的相关性．并提出具有科学基础和 立法基础的政策方案。这一过程既区别于中央政府制定环境政策的过程．又与省级政府制定经济政策的过程不同。 关麓词省缀政府；环境政策；政策制定过程；生态补偿 中圈分类号X32文献标识码A 文章编号1002—2104f∞12l略一0087—06 公共政策按其政策目标的不同大致可以分为两类，一 政府层面．如11lier认为在中央政府的农业政策制定过程 类是以促进经济发展为目的的经济类政策，另一类是以解 中，地方政府、各部委、研究机构等最大限度地向中央政府 决环境、卫生等问题为且的的公益类政策。改革开放前 寻求自治权力，以获取经济竞争中的特权或利益分配”‘； 期，各级政府“以经济建设为中心”．出台了大量的经济类 王绍光依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出 政策。随着国民经济的高速增长和社会、环境问题的凸 六种政策议程设置的模式，认为在中国的议程设置过程 现，近年来我国的环境政策得到了空前重视…．中央政府 中，专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越 出台环境类政策的种类和数量明显增多。但地方政府制 来越大”3。在中央政府出台公益类政策方面，陈学飞研究 定环境类政策的态度相对消极，制定经济类政策往往比制 了中央政府出台“985”工程相关政策的过程”J，陈巧云研 定环境类政策更有积极性。在土地、税收、招商引资等方 究了中央政府出台免费师范生政策的过程”1，两项研究均 面，地方政府往往积极地出台地方性政策；而在制定环境 反映出在中央政府公益类政策制定过程中．国家领导人往 政策方面，地方政府更多地给人以被动执行中央政府政策 往采纳专家建议而推动政策出台、并命令行政主管部门研 的印象。值得注意的是．近年来，地方政府。特别是省级政 究实施方案。 府在环境政策方面的主动创新逐渐增多．如生态补偿、低 关于省级政府的环境政策制定过程研究相对较少，深 碳城市建设等。从政策过程的角度来看，省级政府为何会 入认识省缀政府环境政策制定过程无疑能深化中国的政 积极制定地区性的环境政策?省级政府制定环境政策的 策过程理论，更能为地方政府制定环境政策提供有益的借 过程和机制是什么? 鉴。省级政府在中国的政府体系中处于承上启下的独特 位置，省级政府的立法权限也不同于其他层级的政府。在 1 已有研究与研究方法 考虑出台何种政策时，省级政府既需要执行中央政府的政 已有的关于中国政策制定过程的研究多集中在中央 策，同时又要关注本省的特殊问题。在发展经济的巨大激 收稿日期：2011—10—13 作者筒介：邬亮．博士生，主要研究方向为资源利用与环境保护