构建分级所有框架下地方政府国有资产管理新体制.PDFVIP

构建“分级所有”框架下地方政府国有资产管理新体制 樊丽明 李一花 （山东大学经济学院） 摘要：我国国有资产的大头在地方，从“统一所有”到“分级所有”，将对地方 国有资产经营产生巨大的影响。为此，构建“分级所有”框架下的地方国有资产 管理体制意义重大。笔者认为，首先应清楚的界定地方政府资产管理的范围，在 此基础上，把握好完善国有资产出资人制度的几项原则，最后，具体建立地方国 资委-国有资产经营公司-国有参股、控股企业的管理体制。 关键词：国有资产 出资人制度 分级所有 管理体制 党的十六大报告提出，要建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人 职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合 的国有资产管理体制，这表明国有资产将从“中央所有、分级管理”的体制，转 向“分级所有、分级管理”体制。 一、从“统一所有”到“分级所有”对国有资产经营的影响 目前正在进行的国有资产管理体制改革涉及 10 万亿元以上的国有资产和十 几万户国有企业，其意义重大而深远。据财政部材料，截至 2001 年底，中国拥 有资产总量为 109316.4 亿元，高于当年国内生产总值；其中，经营性国有资产 总量为 73149.3 亿元，占 66.9%；非经营性国有资产总量为 36167.1 亿元，占 33.1%。上述国有资产，分布在全国各地方各行业，分散在17 万多户国有企业中， 而实际上中央管理控制的主要是 190 家大中型企业，因此，绝大多数的企业，主 要是国有中小型企业和数额巨大的国有资产是由地方政府掌握着。而我国现有国 有资产管理体制的基本特征是“中央统一持有，地方分级管理”。这是一种典型 的多层次“两权分离”模式，即资产所有权高度集中在中央，而经营权交由地方 行使。根据地方国有资产目前经营的一般范式，可以概括为“三个主体，两级委 托”，三个主体，即地方国有资产管理委员会、国有资产经营公司和国有企业（含 国有独资、控股、参股三类）。两级委托是指国有资产经营公司受国有资产委员 会的委托，代理运营国有资产，这是政府部门与企业之间的委托-代理关系；另 一方面，国有企业受国有资产经营公司的委托，代理运营国有资产，进行营利性 活动，这是企业与企业之间的委托-代理关系。在地方国资委也只是受托管理的 190 条件下，再加上中央对地方的委托关系，从最终的所有者代表到直接从事经营的 国有企业，实际上构成了“四个主体，三级委托”关系。这种模式的地方政府资 产管理体制具有以下弊端： 1．多层次委托代理关系使委托代理的链条太长，成本太高。地方政府没有 所有权导致的后果是国有资产在交易上较高的社会成本，如交易需要层层审批， 效率极为低下。这一做法的同时也导致了地方政府对国有资产的漠不关心，例如 在国有股减持中，地方政府不但没有积极性，甚至阻碍此项工作，因为上市公司 虽然归地方政府管理，但国有股减持所得收益却与地方政府没有关系。中央与地 方分别建立独立的国有资产管理专司机构，使地方政府不但有了管理权，而且有 了所有权，其管理的效率、积极性将大大提高。 2．国有资产所有者缺位及国有产权支离破碎，使得谁都是所有者，但谁都 不是明确的所有者，对国有资产谁都可以管，但又都可以不管，结果是没人真正 管。在社会主义市场经济中，全体劳动者是国有资产惟一的所有者主体，由于全 体劳动者不可能直接行使国有资产的所有权，更不可能直接管理和运营国有资 产，因而必须将其所有权委托政府代理。而政府没有将体现国有出资人的国有资 产管理职能和体现社会行政管理者的公共管理职能分开，由此必然导致赋予国有 资产经营许多不应有、也难以实现的公共管理的职能和目标。其次，表现在政府 将国有资产管理的职能和机构分散化。如企业的人事任免和对企业国资状况的监 督，由企业工委和国有企业监事会办公室负责；收益分配和国有资产变动的认可 由财政部门负责；经贸委也行使部分所有者权能，如承担处理监事会报告、进行 相互监督等；企业高管人员的薪酬则由劳动部门审定；企业投资由计委审批等， 没有设