论文（调研报告）省直管县的体制再思考.docVIP

省直管县的体制再思考　　2009年中央一号文件第２６条提出：“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。但在2010年的一号文件中却没有了这一条，其新的表述是：“深入推进乡镇机构改革。继续推进省直管县财政管理体制改革，提高县乡基本财力保障水平，落实村级组织运转经费保障政策。”?“继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。”与此相关的是，据新华网北京２月２８日电，记者从刚刚闭幕的十一届全国人大常委会第十三次会议获悉，中国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市。　　如果真是这样的话，笔者认为，这种政策调整是非常正确和及时的。郡县制是农耕社会的产物。中国虽然没有西方的城邦制，但有着市县一体的悠久历史和成功经验。我国工业化、城镇化的加快发展，需要与之相适应的地方行政架构。从1959年第二届全国人大第九次会议通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》到1983年中央发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》中关于“积极试行地、市合并”、实行市领导县的体制，基本上都是成功的。因此，2010年中央一号文件放弃2009年一号文件关于“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”的条文，重新思考地方行政体制改革的重点，是非常及时和正确的。　　随着城市化的发展，延续了两千多年的郡县制，也将在城市化的进程中逐步退出地方行政序列，为更多的市所替代。　　笔者最近多次往返县、市之间，再观察、再思考省直管县的体制，更实在地感到，改革开放以来，特别是近几年来，市县的变化确实是一年一变样。但实在地说，对乡镇怎么正着看都还是个集市，对县城怎么正着看都还是个较大的镇，对市区怎么歪着看都已是一个象样的城市。就是说，在经济上，市县乡存在着明显的由富强到衰弱的梯度走向，且这种走向会始终存在，这是我们思考地方政体改革的基础。如果说，市区周围的县域都成为一个个独立着的相对贫弱的“马铃薯”，富强的城市和衰落的乡村、幸福的市民和贫弱的农民、繁茂的工业和衰败的农业之间，仅仅只有赤裸裸的商品交换关系，而没有政治、文化、社会和人心的归附，没有了行政体制上的有机结合和科学统筹，其结果是不敢设想的。　　如何深化地方行政体制改革。一是由“划小省”改为加快副省级中心城市建设。做大做强省内重要城市，并提高省内重要城市的行政职别。如湖南省，可实行长、株、潭三个城市合并，并提升为副省级。在此同时，根据全国省级城市设置的总体规划，再建设一至几个副省级中心城市，直至让“省”逐步淡出地方行政序列，形成中央市（省）市市（县）镇（村）的行政序列，其省（市）、市、县（市）三级为地方政府。　　二是继续完善“市领导县”的体制。放弃行政上的省管县探索，继续实行地级市领导县的体制，但地级市的城市区一级政府改为市政府的派出机构。这样有利于增强市政府在城市管理中的主体职责，又有利于城区内和城乡的协调一致。　　三是实行地级市市区和县（市）自治。党委和政协的机构和职能可暂不涉及，重点是人大和政府的改革，　　市县人大的改革，主要是实行县级人大代表专职化，按城乡人口同等比例，分选区直接选出。其专职代表名额，按100万人口以上万分之一至一点五、50——100万人口万分之一点五至二、50万以下万分之二至二点五确定。县人大代表总额不多于150人，不少于30人。所选代表参选时需在本县内居住2年以上（户籍地点不限），代表可连选连任。人大换届时，应有连任代表人数二分之一以上，以利决策人员队伍相对稳定。县人大主任实行差额直选。副主任仍由人大全会选举任命。实行县级人大代表专职化以后，不再设立县人大常委会，但仍可设立必要的专门委员会，专门委员会主任和副主任仍由人大全会选举任命。改一年一次人大例会为定期和不定期的全会，及时审议各项应由人大全会审议的事项。至于应审议的事项，待县政自治的大方向确定后再行议决。　　县政府实行县长实行差额直选。副县长和政府各组成部门负责人仍由县人大选举任命。县政府组阁部门要实行政事分设，减少行政部门，并可不要求与中央和省级组阁部门对称，以体现县域特点。具体设置多少组阁部门，按县政自治的要求，由县长提出，县人大审议决定。比如，县农口，现有农、林、水3个政府组阁部门，还有农村工作办公室（县委农村工作部）、畜牧水产局、农村经营管理局、农机局、农村能源办、多种经营办、农民减负办、农业广播电视学校、水库移民局等科级独立事业单位，政事不分，重设机构，甚至政事企倒置。这就要从新的实际出发，予以整合调整。包括二、三产业在内，整个县级产业管理部门，可考虑分别设置农业、工业、商贸