双重不完全代理-地方政府投融资平台风险控制的一个分析框架.docVIP

双重不完全代理:地方政府投融资平台风险控制的一个分析框架 　　摘要：地方政府投融资平台的产生是我国财税体制改革不完全的产物，其双重不完全代理是导致平台风险产生和扩大的主要原因。中央政府与地方政府、投融资平台与地方政府的双重不完全代理导致了地方政府债务扩张的内生动机，从而掩盖了投融资平台债务风险的扩张本质，进一步加大了风险控制的难度。特别是在经济滞胀与信息不对称条件下，债务风险呈现扩大趋势。地方政府投融资平台风险控制的最佳方式在于从微观主体与宏观主体出发解决三者之间的双重不完全代理问题。 　　关键词：地方政府投融资平台；债务危机；债务偿还 　　中图分类号：F830.59文献标识码：A文章编号：1007407406014809 　　一、问题的提出 　　地方政府投融资平台是由地方政府组建，通过划拨土地，辅之以财政补贴等作为还款保证的，投入资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，其重点投向主要以市政建设、公用事业等项目为主，主要包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。“十一五”期间，地方政府投融资平台为中国走出金融危机困境，经济实现“保八”增长目标立下汗马功劳，同时为消化经济过剩，改善民生，实现经济效益和社会效益的双重丰收做出了贡献。“十二五”以来，中央两年新增投资1.18万亿带动4万亿总投资已经完成，在北美经济前景迷茫、西欧经济恶化、亚洲经济降温的背景下，我国经济遭遇着外部需求疲软，内需严重不足的双重困境。在宏观环境趋紧的背景下，地方政府投融资平台风险面临考验。尽管温家宝在2012年政府工作报告中指出，虽然当前我国国债余额总量约为10万亿元左右，占GDP的比重不足25%，远远低于国际公认的60%的安全标准，但实际情况远没有所说的那么乐观，我国地方债务规模已达10.7万亿元，中央债务加上地方债务总额占GDP的比重已达到约50%，接近警戒线水平，并且我国各地方政府的隐性债务还将继续扩张[1]。因此，地方政府投融资平台的风险问题成为困扰中国经济进一步发展与稳定的问题。 　　二、地方政府投融资平台的双重不完全代理问题 　　我国地方政府投融资平台的产生是我国财税体制改革不完全的产物，其双重不完全代理问题的根源则是我国当前的干部任用制度。一直以来，我国地方政府行政长官基本由上级政府任免，因而上级政府自然成了地方政府各级官员的委托人；同理，政府投融资平台是名为公司建制下的法人单位，实际上却是带有浓重政府色彩的组织，平台的高层管理人员均由地方政府行政长官任免，绝大部分来自于原政府的财政局、发改委、计经委等政府要员，因此平台高管与地方政府官员之间又形成一种委托与代理的关系。但是以上两种代理都是不完全的，不能用传统的委托代理理论来解释。 　　地方投融资平台的不完全代理问题 　　普遍观点认为，地方政府投融资平台的几何倍数增长成为产生风险的主因，由于监管不力与法律法规的缺失导致平台资金运营管理欠规范，加大了其自身运营的风险[12]。但是，为什么政府急于扩张地方政府投融资平台呢？主要原因是分税制背景下中央与地方政府对财权与事权分配现状的漠视[3]。1994 年的“分税制”改革以来，中央政府与地方政府的财权和事权的比例关系发生改变，地方政府自主权扩大，各级地方政府促进地方经济发展的积极性被激发，但地方税依然是地方政府主要预算内财源，这一税项难以维持地方经济的快速增长带动对基础设施与公益服务的巨大需求，而市政债券的发行也难以满足这一需求，地方政府平台的建立成为解决这一问题的突破口。2008年美国次贷危机以来，中国外向型贸易发展受阻，中央政府实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策以扩大内需，投融资平台进入新一轮高速发展时期。截至2008年，全国各级政府投融资平台达到3 800家以上[4]。2009年3月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见中提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此时，县级投融资平台遍地开花、势如破竹，县均投融资平台由几家迅速增至十几家。截至2011年12月底，我国地方政府投融资平台共10 000多家，其中70%以上的为县级投融资平台。 　　理论上讲，地方政府与投融资平台形成了委托代理关系。按照传统委托代理理论，委托人和代理人都是经济人，行为目标都是为了实现自身效用最大化。在委托代理关系中，委托人的收益直接取决于代理人的成本，而代理人的收益就是委托人的成本。因而，委托人与代理人相互之间的利益是不一致的，甚至是相互冲突的。因而，委托人与代理人之间需要建立某种机制以协调两者之间相互冲突的利益[68]。信息不对称与不确定性是在委托代理关系中产生道德风险的的根源[4]。但现实中