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完善预防腐败机构，建构国家廉政体系 　　【摘要】预防腐败是反腐败的基本环节，预防腐败机构是国家廉政体系的有机组成部分。建立和完善专门的预防腐败机构，强化预防腐败的效能，已经成为世界多数国家、地区的共识和国际社会认同的廉政经验。如何健全和完善国家预防腐败机构的职能和机制，保证它的相对独立、足够权威，促进预防腐败工作的效果，已经成为反腐败工作的重大课题。预防腐败机构应当不断探索规划、协调、督导、社会合作、廉政教育等方式和机制，以制度建设为实现预防腐败职能的主线，加强预防腐败机构与社会的合作，辅之以廉政道德教育和社会文化改良，形成预防腐败的良好环境与长效机制。 　　【关键词】预防腐败;机构;职能;机制 　　【正文】 　　改革开放以来，特别是中共十六大以来，反腐败工作坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设和机构建设，扎实推进惩治和预防腐败体系构建。2005年1月，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，作出了适应反腐败形势要求的重大战略决策，提出了惩治和预防腐败体系建设的目标和要求。2007年9月，备受关注的国家预防腐败局成立。在国家预防腐败局成立之后，各地将逐步建立相应的地方预防腐败机构。这是加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设的重要组成部分，是构建国家廉政体系的重大举措。 　　一、反腐败贯彻法治原则的两个观点 　　1998年12月，在山东省纪律检查委员会纪念十一届三中全会20周年座谈会上，笔者曾作过一个以“加强法治，依法惩腐”为题的发言。当时的发言有两个主要论点，在今天仍然具有特别重要的意义。一个论点是强调在反腐败领域加强对反腐败权力的规范和对人权的保障;另一个论点是强调预防腐败和惩治腐败相结合的重要性，预防和惩治是反腐败的两手，两手都要抓，两手都要硬。[1] 　　关于第一个论点。在十年前，强调在反腐败领域注重规范反腐败权力和人权保障，这一提法执纪执法机构不见得容易接受。但只要讲法治，就不能不涉及人权及其保障问题。未经公正的调查，不经公正的审理，不能确定一个人违纪、违法或有罪，这是法治对反腐败工作的一般要求。反腐败领域的法纪规定应当体现对人权的保障，对人的人格、尊严、权利和自由应当给予应有的尊重;应当限定反腐败机构的执法执纪裁量权，谨防裁量性的反腐败权力对人权构成潜在的威胁;应当为反腐败权力规定严谨的行使程序，慎防反腐败权力在无序中形成侵权现实。反腐败机构在防惩腐败过程中，应当给予腐败嫌疑者以人道的对待，尊重和保障腐败嫌疑人申辩和质证等程序性权利。尊重和保障人权是反腐败工作法治化的重要标志。反腐败中强调对人权的尊重不会损害反腐败机构的尊严及反腐败工作的严肃性，反而会改善反腐败机构的形象，提高执纪执法的权威，将反腐败切实纳入法治的轨道。 　　反腐败领域应当注重规范反腐败权力和保障人权的论点，为近几年来反腐败领域新的制度建设和反腐败实践所验证。中央纪委办公厅下发“[2005]7号”文件要求纪检监察机关查办案件应严格依纪依法办案，必须在国家法律、法规和党内法规规定的范围内正确运用政策，不得违反法定权限和程序。文件全文6300余字，共分七章，其中第四章第三节约800字规定了“两规”，进一步促进了“两规”的规范化：实施主体被限制在县处级及以上纪检机关，审批程序更为严格，并首次对“两规”时限做出约束。加强对反腐败权力的规范和制约，是新世纪以来中国反腐败战略的重要变化之一。与此相适应，关注和保障人权已经成为纪检监察和反腐败工作的新动向。中央纪委“7号文件”明文规定，纪检监察工作必须尊重被调查者的人格尊严和人身权，不得以讽刺、挖苦等方式对被调查人进行人格侮辱，不得对被调查人进行打骂、体罚或变相体罚;不得非法进入被调查人的住宅进行调查取证等活动;保障被调查人的休息权利，尊重被调查人的民族习俗;维护被调查者的财产权，以及知情权、申辩权等权利;正确区分合法财产与非法所得，对与违纪行为无关的财产，不得扣留、封存，已扣留、封存的，应及时退还;造成损害的，应按规定给予相应的赔偿。由此看来，反腐败领域越来越强调加强对反腐败权力的规范，注重反腐败领域的权利保障，这是反腐败工作进一步贯彻法治原则的表现。 　　关于第二个论点。近十年来，人们越来越认识到预防腐败和惩治腐败相结合的重要性，国际和世界各国的经验也表明，预防腐败和惩治腐败结合的状况决定着反腐败的整体成效。反腐败必须防惩结合的论点与建构有效的国家廉政体系密切相关。建构国家廉政体系是有效开展反腐败工作的基础工程。国际反腐败专家杰瑞米?波普构想的国家廉政体系就象一座希腊神庙：神庙的顶部——国家政治的廉洁——它保障着一个社会的生活质量、法治和可持续发展——由一系列支柱支撑着，每根支柱都是