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关于我国农村土地制度改革与创新的思考 　　摘要:当前,农村土地问题是“三农”问题之症结所在。为此,对农村土地制度的规范和完善,既是中国农村乃至整个国民经济实现可持续发展的保证,也是当前农村经济和社会稳定发展亟待解决的重大课题。本文根据当前我国农村经济和社会的现实情况,提出了对农村土地制度改革和创新的基本思路。 　　关键词:农村土地制度;改革与创新 　　“三农”问题已成为全面建设小康社会、实现现代化的“瓶颈”,是中国经济和社会发展的一大难题。求解“三农”问题,是启动内需、保持经济高速增长的现实选择,也是消除城乡二元经济结构、实现现代化的战略选择。而“三农”问题的核心是农村土地问题。农村土地制度是农村诸种社会关系的集中体现,是农村一切经济制度的基础。对农村土地制度的变革,是人类社会推动生产力向前发展的重要手段之一,其合理与否直接影响到农民的生存、农村的社会稳定和农业生产力的发展;决定着农村的生产关系,制约着农业生产的经营和组织方式;关系到城乡经济结构调整的方向,甚至关系到我国现代化建设宏伟目标的实现。因此,从一定意义上讲,农村土地问题也是我国政治、经济、社会变革的一条主线。现存的农村土地制度严重制约了土地作为资本的功能的有效发挥,极大地阻碍了农业产业和现代化的进程,阻塞了农民通过有效利用土地来增加收入的渠道。本文正是在这样的背景下提出了对农村土地制度改革与创新的基本思考。 　　一、目前在农村土地制度中存在的问题与制度缺陷 　　党的十一届三中全会后,我国农村实行的以家庭联产承包责任制为主要形式的土地制度,产生过显著的制度绩效。但是,随着我国经济和社会的不断发展,以家庭联产承包责任制为主要形式的土地制度暴露出了一些问题和制度缺陷。其存在的问题主要表现为: 　　1、土地超小规模的平均化经营与社会要求提高土地经济效益的矛盾。目前,土地的超小规模的零散经营不利于耕作,影响了水利设施的建设和农业机械化的使用,使科技推广受到限制,固定资产利用率低,经济效益不明显,与社会对提高土地使用效率的要求相距甚远。 　　2、农民想增加对土地的投入与“怕变”的矛盾。有些地方由于频繁调整农民的承包期,从而影响了农民对土地投入的积极性,影响了农业的稳定增长。个别基层干部把调地作为控制农民的手段。由于处事不公,从而导致土地纠纷越来越多,农民对土地的使用权事实上短而不稳,因而对长期投入缺乏信心。 　　3、土地资源紧缺与弃耕薄耕的矛盾。由于土地承包是以社区范围来划分,土地的地理位置、数量和质量受到很大的空间约束,土地资源的配置水平低下。根据四川一些地区的调查显示,农民弃耕、薄耕的主要原因有举家外出打工、逃避计划生育、缺乏资金和技术等。 　　4、“双层经营”中家庭承包经营与集体服务的矛盾。家庭联产承包责任制的真实涵义是分户承包经营,集体组织提供产前、产中和产后服务,即“双层经营”。然而,在实践中,集体组织提供的服务有些不尽人意,有的乡镇农业服务组织具有浓厚的家办色彩,为农民服务的意识差。此外,有些乡镇或村通过集资从事一些必不可少的统一经营项目,其难度大、效果差,集体组织缺乏人力和物力来充实为农业服务的职能,家庭经营与集体服务二者没有协调发展,不能相互促进。 　　家庭联产承包责任制之所以在实行过程中产生上述矛盾,是由于其缺乏统一的组织和计划,缺乏系统的理论准备和制度设计,注定其在制度上存在一些缺陷。其在制度方面存在和缺陷主要表现在: 　　1、集体土地产权主体不清。中国农村土地归农民集体所有,这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是, “集体”是哪一级,在法律规定中则较为含糊。例如,在《宪法》中被笼统界定为集体所有,在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级,而在《农业法》和《土地管理法》中则指乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。为此,在集体所有制下, “谁”真正拥有土地,实际上是不明晰的。所有权的虚设造成产权模糊, “责、权、利”不清,法律赋予农民的权益,由于实现形式的模糊不清而得不到落实和保证,但农民却要承担由此带来的风险。 　　2、农民的土地承包权不稳定。土地承包经营权属于契约规定的债权性质,而不是法律赋予的物权。土地承包权的债权属性不利于农户对抗乡村干部随意调整土地、更改土地合同的侵权行为。政府关于将土地承包期在原先耕地使用权15年的基础上再顺延30年的政策,在实践中执行难。根据人口的变化,周期性地进行土地的调整是司空见惯的事,然而这种调整严重损害了土地承包经营权的稳定性。土地的频繁调整与过短的承包期限,使得许多农民对土地使用权缺乏安全感。 　　3、土地流转制度和农村社会保障制度的欠缺。实行家庭承包经营以来,在强调稳定农村土地承包关系的前提下,政策上也始终允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。由于目前我国尚未形成作为启动土地