关于1988年后美国对缅政策-北京外国语大学公共外交研究中心.DOC

关于1988年后美国对缅政策 以及相关机构、专家学者情况的调研报告 缅甸是中国通向印度洋的唯一门户，也是中国在东南亚唯一的可靠政治盟友，战略地位极其重要。美国“回归亚洲”以后，积极拉拢亚洲国家。近日，美国一直支持的缅甸政府反对派头目昂山素季活动频繁，与缅政府关系快速缓和；美国国内重要智库连续动作，敦促美国政府改变对缅政策，从制裁和隔离转向拉拢和接触。9月7日，美国亚洲政策特使出访缅甸，美缅关系出现异动。 美缅关系如果出现重大转折，将给中国南部边疆安全带来重要影响。我中心利用特殊的学科和语言优势，一直关注美国对缅政策和缅甸局势发展。下文是我中心对美国政府对缅政策发展历史、美国涉缅决策和研究机构、专家和著作的资料性梳理。这些资料是研究美国对缅政策动向的线索来源和事实基础。 （一）1988年后美国对缅政策的发展过程 国际关系学研究传统上将议题范围划为高级政治和低级政治。高级政治涵盖安全、战略等议题，低级政治则主要包括经贸、环保等议题；低级政治传统上不属于外交事务范围。随着崛起的公民社会日益施加强大的影响，国内事务逐渐国际化，国际事务与国内事务之间的边际逐渐模糊，低级政治也由此进入国际视野。 李巍：体系、国家、社会: 美国对外经济政策的三种研究路径，《国际观察》，2008年01期。 就我们这一课题而言，缅甸之于美国，还主要集中在低级政治领域。自1988年以来，美国国内关注缅甸的议题主要集中在贸易、人权以及民主自由等。美国国内各种社会力量在上述议题上对政府的外交决策不断施加影响，以至于形成了1988年以来美国对缅甸政策的一贯政策：以民主自由及人权的严重缺失为由而采取的经济制裁。具体来讲，1988年以来的美国对缅制裁政策的形成与发展主要分为以下四个阶段。 第一个阶段：政策转折期（1988-1997年） 从1988年到1997年，美国经历了老布什和克林顿两届政府。正是在这期间，美国逐步确立了对缅制裁的主要政策。其主要过程为：自1988年9月18日苏貌政府上台，美缅关系开始发生重大转向。尤其是当1990年军政府否认大选结果、拒绝交出权力，并对反政府运动采取镇压行为，使得美国迅速开始孤立缅甸。 这一时期的美国对缅政策主要体现为：美国开始从各个方面孤立缅甸，撤消各种经济政治援助；但是美国在经济、政治上的制裁力度仍是“有限的”。虽然美国国内政治把缅甸问题推向了政治高位，但是老布什与克林顿政府并不太愿意对缅甸启动实质性的严厉制裁措施。不过，这一时期仍然通过了有关对缅制裁的三部重要法律。 Congressional Record 141,104th, Cong., 1st,. Sess., Daily ed. （July 28, 1995）:S10892-95. 第一部法案是《1995年自由缅甸法案》，这部法案由共和党议员圣·米克·麦克康奈尔（Sen. Mitch McConnel）提交，这部法案不仅要求对缅甸实施新的更严厉的经济和贸易制裁，还要求对与缅有贸易联系、对缅提供援助的国家实施制裁。 第二部法案是1996年1月份通过的《缅甸自由和民主法案》，这部法案由共和党议员 达纳·罗拉巴彻儿（Dana Rohrabacher）提交，1996 年民主党议员森·迪安妮·菲因斯坦（Sen.Dianne Feinstein）又在此法案基础上提交了一个修正案，并且成功通过。 第三部法案是由共和党议员 威廉姆·科恩（Willianm Cohen）在 1997 年财政年度提交的《外交政策运用指南法案》，这部法案赋予总统决定是否、什么情况下对缅实施制裁的权力。这部法案从形式上表明美国给缅甸军政府提高人权、民主程度留出了空间，实际上是为美国提高对缅政策灵活性和回旋空间而出台的。 第二个阶段：政策争论期（1997-2003年） 1997-2003年美国对缅制裁政策在第一阶段的基础上有所升级，美国议会通过了一系列对缅制裁法案，虽然美国政府认为升级对缅制裁政策不符合美国的外交利益，但是在国内议员、人权主义者、公共舆论等一系列因素推动下美国总统不得不启动制裁措施。在联邦政府的政策示范下，美国州和地方政府也迅速掀起了对缅制裁的立法浪潮。例如1997年5月20日，克林顿总统签署了《13047号行政法案》，禁止美国投资进入“缅甸资源的经济发展领域”，这个法案5月21号正式生效。 Executive Order No.13047, “Prohibiting new investment in Burma”, 22 May 1997. 为了支撑这个制裁法案，克林顿说：“缅甸军政府对国内民主反对派表现出持续性的迫害行为”，“军政府逮捕、关押了大量学生和反对派支持者，将其中很多人长期监禁在监狱，并阻止民主反对派公开地表达政见”。 实际上讲，这一阶段的美国政府同前一时期一样，对制裁行动