从封闭到公开中国环境影响评价文件公开的制度演变.pdf

2014 年《环境保护法》的实施问题研究 ——2015年全国环境资源法学研讨会（2015.7.17~20·上海）论文集 从封闭到公开：中国环境影响评价文件公开的制度演变 朱 谦 （苏州大学王健法学院） 摘要：2008 年《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》确立了政府环境信息公开制度，但是，由 于立法内容的不确定性，加上原国家环保总局的行政执法解释，使得环境影响评价文件信息在很长一段 时间内处于不主动公开境地。在中央政府强力推动和重大环保事件层出不穷的双重压力下，环保部从 2012 年开始，通过制定规范性文件，在不长的时间内，实现了由主动公开环境影响评价文件的简本到主 动公开环境影响评价文件全本的转变。然而，环保部通过规范性文件推动环境影响评价文件的主动公开， 它的规范性和权威性明显不足，因此，还是新修订的《环境保护法》最终在环境保护基本法中，确立了 环境影响评价文件信息主动公开制度，尽管它在今后法律的实施中还需要解决一些现实的问题。 关键词：环境信息 环境信息公开 环境影响评价报告书（表） 一、问题的引出 虽然，2008年5月1 日实施了《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）和《环境信息公开办法》 （试行）（以下简称《办法》），但环境影响评价文件的信息公开问题，一直是环境保护领域中的一 个全社会关注的焦点。值得称道的是，经过全国人大常委会4次审议通过，并将于2015年1月1 日正 式实施的新《环境保护法》，对环保部门公开建设项目环境影响评价文件问题作出了积极地回应。 新《环境保护法》第56条中规定，“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环 境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开。”该项规定标志着我国环 境基本法中确立了政府对环境影响评价文件的主动公开制度。需要说明的是，在新《环境保护法》 出台之前，随着我国环境法律实施大环境的不断变化，环保部也在通过政策的实施，出台相关的规 范性文件，在一步步推动环境影响评价文件的主动公开。因此，本文将针对我国建设项目环境影响 评价文件信息的公开，讨论以下几个问题：第一，建设项目环境影响评价文件信息是如何从封闭走 向公开的？第二，建设项目环境影响评价文件信息公开的每一个阶段呈现出什么样的特点？第三， 新《环境保护法》对建设项目环境影响评价文件信息公开制度发展是如何体现的？其法律规范的实 施将需要解决哪些现实的问题？ 二、环境影响评价文件不公开：环函[2008]50 号文 （一）公开“受理情况”与“审批结果”信息 自《条例》和《办法》在2008 年 5 月 1 日实施始，涉及到环保部门公开建设项目环境影响评 价文件的法律规范，主要是《办法》第 11 条的规定，即环境保护行政主管部门应当在受理建设项 目环境影响评价文件后，在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式，公告环境影响评价文件 “受理情况”和“审批结果” 。然而，这里的公告环境影响评价文件受理以及审批信息是否包含环境影 响评价文件本身，则不是很清楚。从实践中看，自环保部以下，各级环保部门都是严格按照环保部 的这项规定来主动公开涉及建设项目环评文件的审批结果的，其公开的内容是非常有限的。比如， 环保部在主动公开中国石油化工股份有限公司金陵分公司油品质量升级改造工程环境影响报告书 的审批结果时，其内容就是：“关于中国石油化工股份有限公司金陵分公司油品质量升级改造工程 环境影响报告书的批复,环审[2010]408 号，二○一○年十二月九日。” 1在这里，公众既看不到环保部 的批复内容，更不要说是中国石油化工股份有限公司金陵分公司油品质量升级改造工程环境影响报 告书的详细内容了。 （二）令人失望的环函[2008]50 号文                                                                作者简介：朱谦，苏州大学王健法学院环境法研究中心教授，博士生导师。本文是国家社会科学基金项目《污染 源环境监管的信息失灵及其治理研究》（12BFX121）、司法部国家法治与法学理论研究项目《公众参与环评行为的 自在生成与制度回应—— 以个案分析为中心》(09SFB2055)的阶段性成果。联系电话邮箱： zhuqian82