新能源的开发利用与环境资源保护1.doc

新能源及可再生能源开发利用与环境资源保护 的关系及其立法协调( 杨解君1 蔺耀昌2 （南京工业大学法学院、江苏 南京 210009 1.教授；2. 副教授，博士生） 摘要 新能源、可再生能源的开发利用与环境资源保护之间存在相互依赖、彼此制约的复杂关系。就整个产业过程而言，新能源与可再生能源的开发利用，不仅存有环境资源危机之虑，而且，在有些情况下并不能同时达到能源供给和环境资源保护的双重目的，往往需要在确保能源供给和保护环境资源两个目标之间作出艰难的权衡取舍。为此，必须在立法上处理好新能源及可再生能源开发利用与环境资源保护的关系，在制度上相互衔接配套，从而避免立法上的冲突和实施中的矛盾。 关键词 新能源 可再生能源 环境资源保护 立法协调 伴随着社会经济的高速发展，能源短缺以及因过度消耗常规能源而引发的环境危机，已成为制约我国经济和社会能否可持续发展的障碍。为有效应对和化解这一难题，政府选择了两条腿走路的战略：一方面，强化能源节约，提高能源利用效率；另一方面，积极促进新能源与可再生能源的开发利用。为确保这一战略的实施，《节能法》、《可再生能源法》及其部分配套法规已经颁行，作为能源领域基本法的《能源法》也在加速创制之中，能源管理体制改革也在积极推进。然而，人们往往片面强调新能源开发利用在确保能源供给，解决能源危机方面的意义，而忽视新能源开发利用对环境资源可能造成的负面影响。因而，在未来新能源立法中，新能源开发利用立法与环境资源立法的协调配合问题，无疑应当予以高度重视。 一、新能源开发利用与环境资源的制约 准确把握新能源开发利用与环境资源保护之关系，是创制协调配套的新能源法体系、环境资源保护法体系的前提。然而，因受惯性思维的影响，在新能源的开发利用与环境资源保护的关系方面，人们的认识往往存在误区或片面化倾向。从世界各国能源法、环境资源法的历史演进看，能源法与环境资源法长期被人为割裂，能源与环境资源被认为分属于两个不同的领域，能源法的重点被认为是确保能源供应，而不是提供一个重在最大限度地提高效率、尊重生态、确保所有使用者平等使用能源资源的制度体系。在这一理念支配下逐渐形成和发展起来的能源法，几乎忽视了能源的开发利用对生态环境、自然资源所造成的诸多负面影响，如大气污染、废水污染、由于采矿或燃煤或使用浓缩铀而产生的严重的固体废物和危险废物污染以及社会不公平等诸多问题。与此相对应，旨在保护生态文明、环境友好、资源公平有效利用的法律，也只是部分地涉及到能源的开发利用。历史经验证明，完全割裂能源开发利用与环境资源保护之关系的政策、立法及人类行为，不仅是无法持续的，而且人类也已经为此付出了巨大代价。不顾及生态文明、环境保护、资源有效公平利用的能源开发利用活动，不仅会导致环境污染和环境破坏严重、资源枯竭、社会不公、人类的生存环境日益恶化等不良后果，而且也会导致能源供给无法持续满足经济的高速增长需求。如此，能源供给与环境资源保护都陷入了尴尬境地。然而，值得警醒的是，将能源开发利用与环境资源保护割裂的惯性思维，在新能源开发利用领域并没有消除。片面强调新能源开发利用在确保能源供给方面的贡献，忽视新能源开发利用中的环境资源保护的认识，就是传统思维的延续。 在一定经济和技术条件下,自然界中可以被人类利用的物质和能量,如土地、阳光、水、空气、草原、森林、野生动植物、矿藏等，被称为自然资源。无论是常规能源还是新能源，均来自于环境，是自然资源之构成部分。因此，与常规能源一样，新能源的开发利用也必然受制于特定的环境和资源状况。第一，并非所有的新能源都是取之不竭、用之不尽的无限资源。资源短缺依然是制约部分新能源和可再生能源开发利用的关键因素，这一点在生物质能的开发利用中表现得尤为突出。目前，燃料乙醇、沼气、生物柴油等是生物质能开发利用的主要形式，但是作为生物质能原料的粮食、秸秆及生产这些原料的土地等资源依然短缺，特别是当一种原料存在多种竞争性用途的情形下，新能源开发利用中的原料短缺以及因此而引发的能源生产成本过高的问题更加突出。例如，在人类尚未完全解决温饱的情况下，用粮食生产乙醇汽油，一方面要遭受道义的谴责，如古巴领导人卡斯特罗严厉谴责美国用粮食生产乙醇汽油的政策，指出这项政策的推行将使世界上更多的人死于饥饿；另一方面，就特定国家和地区而言，用粮食生产乙醇汽油直接威胁着国家的粮食安全和个人的生存权。在中国，发改委日前叫停“粮变油”项目，即是解决人车争粮难题的举措。第二，即使如太阳能、风能、潮汐能等被认为是取之不尽、用之不竭的无限资源，其能量转化工程的实施依然仰赖于矿产、化工、土地、水等资源，而这些资源往往是有限的、不可再生的。总之，新能源的开发利用，同样是一个从环境中攫取资源的过程。在资源有限，特别是当一种资源有多种处于竞争关系的用途之情形下，