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BOT对上海城市生活垃圾处理产业化改革的启示 发展循环经济的政策建议－BOT对上海城市生活垃圾处理产业化改革的启示一、BOT的政策背景及作用 BOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写。意思是建设－运营－移交,其要义是：投资人通过合同方式从政府手中获得项目的特许权，对该项目进行投资和建设，并在特许期内运营维护,特许期满后，将项目设施无偿（或有偿）移交给政府。关于BOT投资方式的定义，目前国际上还没有一个公认的定义，但至少有下列几种观点：1、BOT是一种工程承包方式；2、BOT是项目融资方式；3、BOT是一种国际技术转让方式；4、BOT是政府合同或行政合同；5、BOT是融资租赁方式；6、BOT是委托管理；7、BOT是一种新型的投资方式。BOT是社会资本参与城市基础设施建设的实现形式，它是国际上比较流行并已在一些国家特别是发展中国家发展基础设施中成功运用的一种投融资方式。 “八五”时期，我国基础设施落后矛盾仍未缓解，并且我国采用BOT方式的国际国内环境和时机已趋成熟。此时，国家计委适时提出了采用BOT方式吸引外资发展基础设施建设的思路和构想。为了规范BOT投融资方式，使之更好地服务于我国基础设施建设，1995年8月，国家计委等联合发布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。从而为拓宽地方政府基础设施融资渠道实现了政策上突破。 BOT在我国实践过程中体现了以下主要作用：1、解决了基础设施落后与建设资金短缺的矛盾；2、减少了政府的财政负担和对外举债规模；3、改善和优化了外商投资结构； 4、提高了基础设施项目的运作效率和服务质量，推动了我国基础设施技术和运营管理水平与国际接轨。二、上海市城市基础设施建设运用BOT的实践上海引进BOT模式的尝试始于黄浦江延安东路隧道复线工程。经过两年的艰苦谈判，1993年，上海市市政工程管理局与香港中信泰富有限公司正式签订了合作投资建设协议，这是第一次参照香港东西区海底隧道的BOT投融资模式建造经营的基础设施项目。1994年12月，上海市人民政府发布了《上海市南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道专营管理办法》，又一次将南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道的20年专营权授予沪港合作的一家项目公司，并结合上海实际创造了BOT的新模式——POT模式：即由香港中信泰富有限公司购买南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道的部分股权以代替投融资建设的方式，获得20年的专营权，期满后再无偿转让给上海市政府。近几年来上海的BOT项目还包括大场水厂、逸仙路高架等。作为国内第一例无政府任何回报承诺的基建项目，逸仙路高架项目是BOT模式在上海适用中的又一次重要突破。它摈弃了以前较多采用近似于借债的对外方承诺固定投资回报率的模式，以项目自负盈亏的方式，真正地体现了私人机构承担投资风险的良性机制。此外，城市环境基础设施如老港垃圾填埋场四期、御桥、江桥垃圾焚烧发电厂等项目已经采取BOT或其变形模式融资。各区在建的生化处理厂、综合处理厂以及中转站等也在按照BOT的方式运作。三、上海市环境基础设施采用BOT的必要性和可行性（一） 必要性 1、旧的城市环境基础设施建设运行体制存在弊端（1）环境保护的任务完全集中于政府，投资渠道单一。这样一方面环保投资总量不足，使有限的财力捉襟见肘，一些紧迫的环境问题难以解决，环境质量改善的进程缓慢；另一方面大量的社会闲置资金和金融机构资金无法进入城市环保领域，而一些重大的环保项目却要引进国外贷款。　　（2）政府作为主要的投资主体，没有建立投入和产出的经济核算机制，往往不计投资成本，使得环保设施的建设投资成本高昂。同时，大量使用国外贷款加大了成本。因为要获得国外政府贷款的条件往往是要引进贷款国成套设备或技术，而采用这种方式的进口设备的价格一般是的国际市场价格的1.3－1.5倍。于是，更进一步加大了城市环保设施的建造成本。比如分别由上海城投、浦发集团建成投入运营的江桥和御桥垃圾焚烧厂，吨投资均超过65万元。而规划中由社会投资人建设的闵行垃圾焚烧厂，设计规模3000吨/天，总投资14.78亿元，吨投资48万元，在设计标准不降低（核心设备进口）的情况下，大大低于江桥和御桥的单位投资成本。据有关专家估计，如果项目公司专业化程度高、系统集成能力强，同时在不降低设计标准的前提下再进一步提高设备国产化率，那么投资成本还有降低的空间。　　2、城市生活垃圾处理事关百姓日常生活，属社会公共产品，具有基础性、公益性的特征。同时垃圾处置项目，特别是焚烧发电厂普遍具有投资金额大、技术含量高的特点，要求专业投资人进行投资建设。 3、垃圾处理厂不同于道路桥梁等基础设施，其建设完成后运行维护的专业化程度高、技术含量大、维护运营的再投入高、运营风险较大。通过BOT，政府将BOT项目委托给资金实力雄厚、工程集成能力强、技术专业