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第四章 社会政策与人的需要及社会问题 在当代社会中，政府之所以要制定和实施各项社会政策，其最基本的目的是要满足人们的各种需要，并解决各种社会问题。因此，从某种角度看，社会政策是对个人、群体、社区的各种需要的制度性回应，是对社会问题采取的应对措施。社会政策分析的内容之一，是要分析政策的需要基础以及社会政策与社会问题之间的关系。确定在特定范围内，哪些人面临什么样的问题，他们有何需要，是政策决策者进行社会政策的基础，也是提供政策执行方案以及对方案进行评估的基础。本章将主要讨论个人需要和社会需求的概念及其对社会政策的导向作用、社会问题的基本性质和特征及其与社会政策的关系、当代社会问题的主要方面以及社会政策在解决社会问题中的作用和有限性。 第一节 社会政策与人的需要 当代社会政策的基本目标之一是要为不能通过其他途径来满足自身基本需要的人提供福利性的帮助。因此，不论从理论上还是在社会政策实践中，社会成员的基本需要都是社会政策行动的基础。从理论上看，满足人的基本需要是社会政策的出发点，从实践上看，各项社会政策行动的范围、水平和实施方式都要从人们的实际需要出发。然而，人的需要是复杂的，既有基本的需要，也有高层次的需要；既有个人需要，也有集体的需要和社会的需要。因此，在进行社会政策分析时首先要对人的需要做出仔细的分析和明确的界定。 一、个人需要与社会政策 1、个人需要及其社会意义 对人类需要（need ）的研究涉及社会科学的各个领域。经济学、政治学、社会学等学科的理论都离不开对人的需要的分析，社会政策的形成以及执行，所依据的也是政策受益人口的需要假设。因此，研究社会政策离不开对人类需要的研究。广义的需要概念涉及整个生物界，可以指植物、动物、个人及人类社会的一种摄取状态，以此保证主体的牛存和发展。社会政策中的需要概念是相对狭义的概念，指个人及社会的需要，即个体和社会为了维系其生存并求得发展而必须设法满足的摄取状态。 人的需要首先表现在个人的需要，即人类个体在其生活中具有的各种需要。与其他生物一样，每个人首先具有各种基本的生理性需要。但与其他生物不同的是，人一方面具有更高层次的需要，另一方面，人的需要，尤其是较高层次的需要具有社会性的意义。因此从这一角度看，个人的需要在不同程度反映了社会的需要，是社会需要在个体层次上的表现，或说是个体层次上的社会需要。因为，第一，社会的整体需求往往通过众多的个体表达出来，表现为个体的需要，但这种需要的满足，从功能上来说，不仅维系了个体的生存，电维系了社会整体的整合。第二，个人需要的产生也是社会性的。个人的需要没有纯粹自然性质的，往往需要用社会的标准来衡量，并以社会性需要的形式表达出来。第兰，个人需要的满足往往以社会的途径来实现，即便是传统的以家庭、邻里、社区为主要需要满足手段的那些需要，也因为在社会关系中表达并得到解决而带有社会的性质。所以，个人的需要实际上不是单个人的需要，即使表现为个体的需要，也不能因此而忽视其社会的性质。归根到底，个人需要应该是社会成员的社会需要。具体地说，社会政策中所讲个人需要的内容和层次有哪些呢？不同的学派对此有不同的看法。社会行政的观点认为，个人的社会需要是个人或人群中发生的各种间题，如贫困、失业、住房不足或居住环境不良、儿童和老年依赖、健康问题、越轨等等，其中儿童及老年间题也被认为是贫困或疾病所带来的问题。《 贝弗里奇报告》 中所提到的“五大病害”，即“匾乏”、“懒惰”、“疾病”、“无知”和“肮脏”，就是这种观点的表现。这实际上是以社会问题来界定个人的需要。经济学的观点认为，所谓需要其实就是人们的“偏好”与“要求”，可以由货币来支付购买。因此，需要就是以购买力为基础的对某些产品与服务的要求。所谓需要是与特定的目标相联系的，并必须以某种策略去达到。在这里，“需要”和“想要”是不同的，后者更多地带有个体卞观的色彩。应该说，个人的需要就内容而言，与人类的生物、情绪、社会和精神层面都有关系。 2．人的需要与需求 人的需要与需求是两个密切联系，又有一定差异的概念。在许多社会科学文献中使用这两个概念时并没有做出严格的区分和界定。但在社会政策研究中对这两个概念做出区分是有实质性意义的。从一般意义上看，需求（demand ）是指在特定条件下人们现实的、可以指望得到满足的需要。从抽象的意义上看，每个人都会有很多需要但是其中只有那些有望在现实条件下得到满足的需要才会对人的行为产生实质性的影响。经济学中更经常地采用需求的概念。经济学中一般是按“有支付能力”来定义现实的需求，而没有支付能力的，即不具备满足条件的需要一般不具备经济学意义。例如，每个人要达到较高的生活水平都可能需要有高级小轿车、高级住宅等物品，但只有那些有现实或潜在支付能力的人才会对这些商品产生实际的或潜在的需求，也才会进入经济学的视野。相比之