[社会学]项目制的分级运作机制和治理逻对项目进村案例的社会学分析.docVIP

项目制的分级运作机制和治理逻：对“项目进村”案例的社会学分析 折晓叶 陈婴婴 2012-2-10 16:58:39　　来源：《中国社会科学》2011年第4期 　　摘要：以“自上而下”和“自下而上”这两种既对立又互补的视角，对当下财政转移支付项目进入村庄的社会过程进行观察和分析；特别关注项目过程中的分级“制度机制”运作模式，包括国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制等，分析它们所形成的不同制度逻辑和行动策略及其相互作用的复杂过程和结果。“项目制”作为新旧体制衔接过程中对既得利益补偿的一个重要机制，为分级治理逻辑的汇合搭建了一个制度平台；强调只有通过公共品的供给，增加村民参与的公共空间，实现村庄公共治理，项目制才能真正增进公益进而达成整合的目标。　　　关键词：项目制 分级治理 制度机制 项目输入 村庄回应　　作者简介：折晓叶，中国社会科学院社会发展研究所研究员；陈婴婴，中国社会科学院社会学研究所研究员。　　　　　引言　　1990年代中期以来，伴随着国家财政制度由包干制改为分税制，财政收入和分配领域中发生了一系列重大变化。最为引人关注的，是在收入越加集权的体制下，资金的分配却出现了依靠“条线”体制另行运作的情形，即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理。这些支付大多由“条线”部门采用专项支付或者项目资金的形式自上而下地转移和流动，而地方政府或基层则需要通过申请项目的方式来获得转移支付。也就是说，在集权的收入体制之外，存在着寻找和开辟另外一种可以直接支配和控制新财源的可能性，只不过仍须遵循和维持集权控制的逻辑。不同于一般性行政拨款的是，开辟这种财源存在着极大的不确定性和偶然性，却极富竞争和诱惑。据统计，自1994年到2004年，专项转移支付总量一直远高于财力性转移支付，到2005年后者总量才第一次超过前者。①项目制不仅在数量上而且在各个领域中，都已经成为最主要的财政支付手段。　　这些项目，大多数不但没有强制性，而且还需要经过自上而下的招标和自下而上的竞争才能够获得，这已经涉及到宏观社会结构的变化，反映出政府职能和治理方式的演变，触及国家、地方和基层单位(企业和村庄等)相互之间的关系及其建构模式，还涉及国家视角和意图与基层视角和意图的配合，特别涉及到国家、地方和基层的多重运作机制和行动逻辑如何进行博弈等关键性的议题。因此，本文的问题，与主要检讨国家视角的发问②略有不同，我们强调社会工程的承受者——基层的或村庄的视角，但也注意到，在发展和福利主题下，在基本建设和公共服务需求下，如果没有国家和地方政府的财政支持，村庄的大规模改造是难以持续和完成的。　　然而，问题在于，如果上级政府的财政支付，即便采用带有市场竞争特点的项目制，也还要延续集权的“条条”体制自上而下的控制逻辑，那么，下级政府或基层单位又将采用怎样的策略、设计出怎样的制度机制来加以应对呢？现实中出现的自下而上的地方行为，又反映出怎样的反控制逻辑呢？实践层面的问题还有，作为公共品的载体，项目如何产生、如何供给，又如何管理，才能体现其公益性？作为技术性的管理手段，项目又将为国家和基层建立新的治理方式提供哪些新的可能，抑或带来怎样实质性的影响？这是本文试图回答的一组相互关联的理论和实践问题。　　本文仅从项目进村这一侧面来讨论上述问题，所提供的个案来自笔者对东部和中部较发达地区几个县市的数个村庄进行的长时段追踪调查。③一般认为，欠发达地区由于面临资金短缺问题，对于自上而下的转移支付项目具有更高的依赖性，项目运作在那里才成为问题。但本文资料表明，项目运作在较发达地区也是一个普遍现象，甚至是更加具有能动性的制度建构问题。虽然地区差异、发展模式差异和个案的局限性等复杂状况，决定着本文的个案不能作为推论总体的依据，但是个案所提出的问题和它们背后所隐含的逻辑，具有一定的普遍性，它们并不只发生在某一类地区，也不只反映在“项目进村”这一个事项上。因此，本文的结论不但可以启发对问题更为深入的思考，而且可以作为更广泛的大规模调查建立预设的依据。　　一、制度机制运作的分级逻辑：项目制的分析框架　　这里所谓的“项目”，既不同于宏大的社会建设和发展规划项目，也不同于专业领域的技术和建设项目，而是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。项目逐渐成为转移支付的主要方式，这与财政转移支付的“专项化”演进以及国家部门管理和治理目标的“项目化”过程密切相关——随着项目资金的规模日益增大，除了工资和日常性支出之外，几乎所有的建设和公共服务资金都“专项化”和“项目化”了，同时这还与中央对地方关系向“多予、少取、放活”改变，政府治理方式向评、考、控转变，以及建设“运动”的推助有关。这种项目化所产生的影响以及带来的问题，已经受