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中国地方政府债务管理研究【摘要】 近年来受全球金融危机的影响，我国出口下滑，经济增长速度逐步放缓。为了刺激消费、扩大内需、拉动经济发展，中央出台了加快民生工程、基础建设、生态环境建设和灾后重建的4万亿的投资计划。2009年3月，财政部宣布中央代发行2000亿元地方政府债券，为地方政府筹措建设资金，以完成投资配套任务。地方政府债券在我国首次发行面临着诸多问题，为了其长远发展，需要构建适合我国国情的债券发行模式。关键词:公共债务; 地方政府债券【正文】一、地方公债的概念地方公债，简称地方债，指的是地方政府债券，是与中央政府债券(国债)相对应的概念，指的是地方政府从地方经济社会发展状况出发，在承担还本付息基础上向社会公众公开发行的政府债券。在这里地方公债不是泛指地方政府的公共债务，与同国债不是泛指国家公共债务一样，也不包括地方私体经济发行的债券如地方企业债等，地方公债指的是地方政府以自己财政收入及相关建设项目收益为保证发行的一种债券，与国债相对应，发行地方公债筹集的资金一般是用于本地区的基础设施和公共服务项目的建设，通过发行地方公债筹集地方建设资金是目前国际上通行的做法。在西方一些国家如美国，地方公债也称为市政债券。 二、地方财政运行困境改革开放以后，中国进行了政府职能的改革实践，进入新世纪以来，中国政府明确了经济调节，市场监管、社会管理和公共服务的基本职能定位，并确定中央与地方的事权和财权划分范围，中国地方政府承担着提供地方基础设施和公共服务责任，并肩负着推动地方经济发展和社会结构转型的重任，但与此同时，地方政府的财政收入占全部财政收入的比例明显偏低，地方政府财政收支不平衡现象突出，地方财政在实际运行过程中面临着收不抵支的困境，在相应事权的压力下，地方政府自主开辟了许多融资途径，造成了地方政府债务规模过大，债务隐蔽性强、难以有效监管，地方债务风险不断加大的局面。1994年中国进行了分税制改革，在划分事权的基础上，划分中央与地方政府的财政支出范围，把税收分为国税和地税两大块，按税收划分中央、地方收入。三、发展地方公债的现实必要性 1、发展地方公债可以加快城市基础设施和公共服务项目建设，改善地方财政支出水平与结构 城市基础设施和公共服务项目是城市发展的基础和重要内容，直接制约这经济社会各领域资源配置的效率和水平，是体现地方发展水平的重要内容和表现。良好的基础设施和公共服务水平能降低社会生产成本，提高劳动生产率。不断改进基础设施和公共服务水平是现代中国政府的重要职责。一般中央政府只会提供关系国计民生、关乎国家经济命脉的关键性重大公共基础项目，大量的城市基础设施和公共服务项目建设重任落到了地方政府肩上。而根据统计年鉴数据，2003年上海市人均绿地面积为6.1平方米，只相当与伦敦1990年水平的16%，按照联合国推荐的城市基础设施支出占国民生产总值3~5%的指标数据，中国城市基础设施建设存在着巨大的资金缺口，需要地方政府加大资金投入。而在现行分税制财政体制下，地方财政难有大量的财政资金投入基础设施和公共服务项目建设中，需要地方政府另寻途径。发行地方公债筹集建设资金则能很好地弥补这一资金缺口。 2、发展地方公债可为地方政府提供规范的融资渠道，有效防范和化解地方债务风险 在现行的分税制财政体制下，地方政府没有充足的财政资金来履行自己的职能，在划分中央地方事权财权的基础上，允许地方政府发行地方公债应是进一步完善分税制深化财税体制改革的重要步骤。当前，在相应事权的压力下，地方政府采取了很多不规范的融资渠道和方法进行融资，在促进地方基础建设和经济发展的同时，也给地方财政带来了大量的债务隐患，地方政府性债务规模大，结构分散，隐蔽性强，违约率高，缺乏统一有效监管，债务情况复杂，形势发展严峻，是中国财政运行和整个经济发展的巨大隐患。发展地方公债则为地方政府提供了一个正式正规的融资渠道，通过建立地方公债制度，发展地方公债市场，可以将地方发债的规模，资金的使用情况等公开化，纳入国家正式监管范围，接受债务人和市场的监督约束。这有利于提高地方融资的规范度，提高融资资金的使用效率。通过开地方公债融资这一规范的融资渠道去逐步替代当前地方政府的一些非正规正式融资渠道和行为，可以有效防范和逐步化解地方政府的债务风险。三、发展地方公债有利于减轻中央财政负担，提高财政资金使用效率 随着中国分税制财政体制的建立和完善，中央与地方在划分事权的基础上，划分了中央与地方政府的财政支出范围，分税制改革规范了中央地方财政分配关系，提高了国家财政收入，强化了中央财政的调控能力，但地方财政预算收入明显下降。地方财力有限，在面临经济波动情形下，中央财政都会采取扩张性政策措施来刺激经济，减轻经济波动程度，实现经济平稳快速发展。在经历了中央财政连续多年的赤字扩张以后，中央财政的债务依存度不断上升