绩效预算改革的现状及其方向.docx

TheTransformationofPerformanceBudgeting邢天添XINGTian2tian(南开大学经济学院天津300071)[摘要]本文介绍了我国目前预算改革的现状,以及在预算改革中引入绩效评价的必要性和目前我国绩效预算的实施情况,并在此基础上,探讨了绩效预算未来的改革方向。Abstract:Thispaperisaimedtoprovideanintroductionaboutbudgetingreforminwhichperformanceassessmentisbroughtandthenecessaryaswellasthedevelopmentofperformancereform.Uponthis,thispaperaddressestheorientofperformancereforminthefuture.[关键词]绩效预算效率控制结果Keywords:PerformanceBudgetingEfficientControloutcome[文章编号]1000-1549(2006)10-0010-04[中图分类号]F812.3[文献标识码]A一、目前中国预算改革的现状一个国家的预算改革应该如何确定改革的重点首先要考虑自己所处的预算发展阶段。在不同的发展阶段,预算体系最迫切需要解决的问题是不同的。对于中国预算改革来说也是如此。1978年,著名公共预算专家凯顿运用预算模式①理论来分析各国预算改革的进程。将预算史划分为前预算时代、预算时代和超预算时代。表1概括了这三种预算模式的特征。表1预算模式1999年之前,中国处于“前预算时代”,从1949年建国到1978年经济改革是中央计划占统治地位的时期。在这一时期,资源配置是由中央计划决定的,预算只不过是计划的反映,计划委员会才是真正的“核心预算机构”。在预算执行中,这一时期继续沿用计划体制时期形成的分散型财政管理体制。主要体现在财政交易监管和会计控制分散。中国传统的政府会计包括相互分割的三套体系:行政单位会计、事业单位会计和代表政府整体的总预算会计,他们分别对不同类别的财政交易进行不同的会计处理。在这种模式下,财政资金一旦通过拨款的形式离开财政部门,财政部门就无法获得发生在行政和事业单位内部的财政交易的信息,不能对发生在支出周期各个阶段的财政交易进行会计记录和集中监管。图1说明了现行预算支出体系所存在的问题。图1现行预算支出体系的弱点收稿日期:2006-8-22作者简介:邢天添(1981—),男,汉族,天津南开大学经济学院博士研究生,研究方向为公共经济学、公共财政。①凯顿运用三个变量分析和鉴别预算模式:(1)收入汲取,即一个预算体制从社会中汲取资源的能力;(2)公共责任,即一个预算体制对社会公众是否承担一种政治责任;(3)行政控制,即在政府内部是否有严格的财政控制。10收入汲取公共责任行政控制前预算时代高低低预算时代高高高超预算时代高高低中央财经大学学报2006年第10期1999以后,从根本上看,预算改革就是要建立一种控制取向的预算体制。这一改革主要包括部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购。一方面是在政府内部建立行政控制,即将财政部门转变成真正意义的“核心预算机构”,由它来集中资源配置的权力并对每个支出部门的支出行为施加“外部控制”。另一方面是由人大对政府施加外部的政治控制。这主要是因为部门预算改革使得政府提交给人大审议的政府预算报告包括了比原来更加详细的预算信息(各个部门的信息),从而有助于人大从外部对政府预算进行政治控制,促使政府预算履行公共责任。改革以来,在中央和某些地方(如广东、深圳)都已经出现了人大预算监督权力加强的现象。不过,目前预算改革的重点主要是加强行政控制而不是人大的政治控制,预算民主仍未真正进入中国预算改革的日程表。表2描绘了目前正在进行的预算改革的重点。表2中国预算改革的重点注释:+预算改革有涉及但不是重点,++预算改革最为关注。二、实施绩效预算的必要性分析(一)改变支出机构的动机,减少部门预算水分,降低预算的行政控制成本近年来,我国进行的部门预算改革已经取得了很大的进展,实现了每个部门有一个统一的预算。一些地方和部门在预算编制中还采用了零基预算,各地普遍建立了政府采购制度,逐步的改善了我国的预算控制效率。但是正是由于缺少绩效方面的考核,部门预算功能被大大的削弱了。在传统预算管理体制下,预算支出体系的拨款与资金使用相脱节,使得很多部门一方面拼命要求增加预算拨款,另一方面却存在大量的财政资源浪费和使用低效率现象。各部门的领导都愿意千方百计扩大自己的预算,却很少进行降低行政成本的考虑。在预算编制过程中,要么,先由财政代部门编制预算,要么,由部门编制预算、财政审批,财政与各部门实际上站在对立的角度,在预算经费指标上进行博弈。绩