财政超收条件下的预算政策研究宏观经济研究院.doc

财政超收条件下的预算政策研究 王 蕴 内容提要 1994年分税制改革以来，在我国财政收入能力稳步提高的同时，财政超预算收入由个别年度的偶然现象逐渐向常态化发展。现行预算管理体制下，超收资金的不规范使用可能对政府行为、财政资金使用效率、财政政策逆周期调节作用以及财政整体健全性产生消极影响。应从长短期结合角度推进政策完善和体制改革：短期，应着力通过规范财政收入管理，提高预算效率，减少超收。中长期，应重点推进构建预算编制、执行和监督分离制衡机制；建立与经济景气调节相适应、与中长期规划相衔接的中长期预算制度；统筹中央预算与地方预算，树立长期国家预算观念。 关键词 财政超收 预算体制 预算政策 财政超收是财政增收的一部分，是在预算框架之外的所谓计划外增收，即当年财政收入实际完成数超过当年财政收入预算数的部分。财政超收特别强调了年度财政增收中没有纳入预算体系监督和管理的那部分增量收入；因此，超收必然与预算体制和预算政策紧密相关。一般而言，个别年度的财政超收，可以通过短期预算政策调整来实现年度财政基本平稳运行；而连续、大规模出现的财政超收直观地表明短期预算政策调整的低效或无效，实质上反映了预算体制的不健全。 自分税制改革以来，在我国财政收入能力显著增强的同时，持续、快速增长的财政超收由偶然现象逐渐向常态化发展，反映出预算体制改革长期滞后于收入和支出体制改革的局限性。决定了必须从长短期结合角度推进预算政策完善和预算体制改革。 一、近年我国财政超收的规模与结构 （一）财政超收的规模 1、财政超收绝对规模持续、快速扩张 财政超收从1994年的458.2亿元持续快速扩大到2008年的2830.9亿元，增长了约5.2倍（图1）。1994—2008年，年度财政超预算收入占财政增收的比重平均达到43.7%，即每年财政增收中1/3以上的收入是在预算计划之外的，从而也就事实上游离于预算监督之外。 2、财政预决算收入偏离度基本呈扩大趋势 财政决算收入偏离预算收入的程度，即预决算收入偏离度，近10年来基本呈现扩大趋势。财政预决算之间出现差异应该是正常的情况，但是，如果预决算之间的差异过大，甚至呈现持续扩大的态势，就需要引起注意。1994—2008年，预决算收入偏离度平均达到8%，有3年超过11%(2001、2004和2007年)。这充分说明：第一，财政超预算收入已经常态化；第二，财政超收的存在已经严重威胁到财政预算监督制约作用的发挥。 3、财政超收的年度变化幅度大 1994—2008年，财政超收的年度变化率非常不稳定，变化幅度较大,难以对超收规模形成相对稳定的预期：财政超收年度最高扩张230.3%（1999年），年度最低收缩60.9%（2008年），两者相差约291%。财政超收的年度剧烈变化说明导致和影响财政超收的因素比较复杂；在现有预算管理体制下，增加了控制财政超收的难度。 （二）财政超收的结构特征 1、税收超收与财政超收 税收收入的超预算增长（即税收超收）是造成财政超预算收入的主要因素。1994—2007年，税收超预算收入占当年财政超预算收入的比重平均达到85.6%。在近年来税收体系基本保持稳定的情况下，连年出现税收超预算收入说明年度预算中税收计划准确性不足。1994—2007年，我国税收预测误差（PFE）长期为负，平均绝对误差达7%，最大绝对误差达14.6%（2007年），远超过国外普遍认为5%的合理范围。 2、中央财政超收与地方财政超收 1994—2008年，中央本级财政超收占全国财政超收的比重平均为45.8%；而地方本级财政超收占全国财政超收的比重平均为54.2%。同时，每年中央财政增收中有超过1/3的收入在预算计划之外；而每年地方财政增收中有近一半的收入在预算计划之外。总体而言，财政超收现象在地方本级财政层面表现得更为突出，地方财政预算的准确性和完整性比中央本级预算要差一些。 3、财政超收与财政超支并存 大规模财政超支也持续存在。1994—2008年，我国财政超预算支出从1994年的363.5亿元持续扩张到2007年的3050.6亿元，2008年下降到1641亿元，15年间增长了3.5倍。财政超支占当年财政增支的比重平均为33.8%，表明每年增加的财政支出中，有超过1/3是在预算计划外增加的支出，而又往往以年底“突击花钱”的形式完成，助推了财政支出规模的快速扩张，同时又蕴含着财政资金支出效率低下的风险。 二、我国财政超收形成原因分析 （一）预算编制环节 1、年度预算的局限性 我国一直实行以单个预算年度（每年1月1日至12月31日）为预测分析基础的年度预算。虽然年度预算通过尽量实现年度财政平衡以降低财政赤字过大带来的风险，但也具有明显的局限性：一方面，年度预算难以从经济周期性变化的角度准确预测经济运行态势，进而难以准确把握财政收支的适应性变化