国企负担劳动力流动和养老改革.doc

我国城镇养老保险体制改革中的激励机制问题* 北京大学中国经济研究中心 赵耀辉 美国杜克大学 徐建国 摘要 我国的城镇养老保险体制虽然经历了数次改革，但是一直忽视了一个重要的问题，即激励机制问题，以致体系内资金缺口不断扩大，扩面、催缴工作举步为艰。职工和企业缺乏参与积极性的根本原因在于制度设计上的缺陷，即现行制度中“大锅饭”的成分太高：缴费的大部分用于再分配，个人帐户的比例太小并且是空帐，个人帐户的回报率太低等。本文分析了目前的制度形成的原因和过程，在该制度下欠费、拒缴、抵制参与的必然性，并且讨论了建立合理的激励机制的思路，证明了在合理的机制下所需要的缴费大大低于目前制度下所要求的缴费水平。 关键词：养老保险，激励机制，个人帐户 从八十年代中期以来，我国城镇养老保险体制几经改革，虽然已经取得了很大的进展，但是仍然存在着许多问题。这些问题集中表现为企业拖欠缴费、扩大覆盖面困难，造成资金缺口严重，以致离退休人员的养老金不能按时足额发放。问题的表面看似为经费问题，但其核心却是缺乏缴费动机。目前政府下了很大力气抓缴费和扩面，但是却忽视了职工和企业的缴费积极性问题，以致于事倍功半。本文试图说明合理的激励机制是养老保险制度设计的关键，过去的改革一直局限于国有企业改革的需要，因而是应付型的改革，对养老保险体制的设计缺乏超脱的、全面的考虑。只要养老保险中激励机制的问题解决了，目前的资金困难就可以迎刃而解。 文章的结构如下。第一节简要回顾了养老保险体系改革的历程，说明该过程主要是满足国有企业改革的需要，应付国有企业改革所带来的种种问题，主要是亏损国有企业养老金发放的问题以及职工流动性等问题。第二节具体分析了目前养老保险体系的制度设计及其背后的原因。第三节讨论了目前普遍存在的欠缴、拒缴等现象，说明在目前的制度框架下这些现象有其内在必然性。在第四节中，我们提出了一种能够使企业和职工有积极性参与的养老保险体制改革的思路，并且计算了在此框架下所需要的缴费率，证明只要企业和职工有缴费积极性，那么所需要的养老金缴费率可以比目前的设计大大降低，并且该缴费率既可以实现养老保险体制向完全基金积累制的转型，又可以满足制度过渡的需要。文章末尾是结论和对当前改革措施的进一步讨论。 1． 国企改革与养老保险制度改革 我国城镇养老保险制度的改革与国有企业的改革是密不可分的。改革前的国有企业本身就直接负担了本企业职工的养老保障。由于当时职工流动性很低，又有国家对企业大包大揽的政策，使企业不存在破产的威胁，因此这种以企业为单位的养老保险体系满足了当时条件下的需要。 当国有企业的改革赋予企业经营自主权时，企业逐渐开始对自己的盈亏负责，社会负担的不均等（退休人员的多少）也开始对企业的赢利和企业职工的福利水平带来影响，使老职工多的企业处于不利的竞争环境。于是，在八十年代中期政府倡导企业养老保险在行业或者县市一级的统筹。 自从八十年代中期以来，产品市场上的竞争加剧，国有企业面临非国有经济，尤其是乡镇企业的强大竞争，国企在许多行业的垄断地位逐渐消失，亏损日益严重。企业对于亏损的一个正常的反映本应是减员增效，但是我国的国有企业做不到，因为社会福利是与在原企业就业绑在一起的，工人一经被辞退，就会丢掉之前所有年份的工作所积攒的企业对她的养老承诺。虽然有的行业和地方实行了统筹，但是统筹的范围通常很小，而亏损通常发生在全行业，因此在同一统筹范围内重新分配工作的可能性很小。跨行业的流动更困难，尤其对于年纪大的职工来说，因为接纳一个职工就意味着接纳一份养老的责任，而不能接纳她在原统筹区域内所做的对养老的贡献。 于是，养老保险的不可携带性成为了企业改革遇到的一大难题。由于不能够轻易减少雇员，政府不得不给亏损企业注资以维持其生存。与此同时，使养老保险可携带就成了企业改革的前提条件。 建立养老金个人帐户是让养老表现具有可携带性的一种作法，因为如果一位老职工转换工作时把以前积累的缴费同时带到新的工作，那么新的工作单位就更愿意接受她。1995年国务院发出了《关于深化企业养老保险制度改革的通知》（国务院1995），要求为职工建立养老金个人帐户，这标志着我国养老保险在思路上从过去的现收现付制度向个人帐户式基金积累制度转轨的开端。该通知同时提出了逐步将养老保险的覆盖范围扩大到全体城镇职工的思路。 1995年以后出现了两个重要变化，迫使政府加快了把非国有企业职工纳入养老保险范围的步伐。第一是1996-97年国企职工大规模下岗。1996年的下岗职工为820万人(国家统计局1997)，1997职工下岗达到高峰，为1440万人（中国经济研究中心劳动力市场课题组 2000 )。根据中国经济研究中心劳动力市场课题组（1999）的分析，妨碍下岗职工再就业的一大因素是他们对原企业的“粘连”现象，即宁肯拿不到下岗津贴，也不与原企业脱钩